Введение

В условиях санкционного давления и меняющейся геополитической обстановки транспортный комплекс перестает быть просто обслуживающей отраслью, становясь стратегическим фактором обеспечения национального суверенитета и экономической связности территорий. Особое место в этом процессе занимают Арктическая зона (АЗРФ) и Дальневосточный федеральный округ (ДФО), которые выступают не только как ресурсные базы страны, но и как опорные территории для переориентации внешнеэкономических связей России на Восток [1–4]. Реализация в этих макрорегионах таких масштабных проектов, как развитие Северного морского пути (СМП), модернизация Восточного полигона железных дорог и создание новых международных транспортных коридоров (МТК) (подробнее в [5–7]), предъявляет повышенные требования к качеству государственного управления, что определяет высокую актуальность исследования его институциональной структуры.

Цель исследования – анализ функциональных связей в институциональной структуре управления транспортным комплексом АЗРФ и ДФО, выявление системных межведомственных противоречий и предложение направлений их преодоления.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

1) систематизировать иерархию и распределение полномочий в институциональной структуре управления транспортным комплексом РФ;

2) изучить механизмы взаимодействия Минтранса с другими институтами развития при реализации ключевых инфраструктурных инициатив в АЗРФ и на Дальнем Востоке;

3) выявить конкретные институциональные противоречия и зоны дублирования функций при развитии транспортного комплекса Арктики и Дальнего Востока.

Научная новизна исследования состоит в выявлении институциональных разрывов, возникающих на стыке отраслевого и территориально-проектного контуров управления, на примере конкретных транспортных процессов – организации плавания по СМП, распределения пропускной способности Восточного полигона и северного завоза. В работах, посвященных системе государственного управления транспортом [8, 9], основное внимание уделяется иерархии органов власти и распределению полномочий, а исследования механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти [10] и государственных корпораций с субъектами РФ [11] не рассматривают противоречия, возникающие между отраслевыми агентствами и организациями, наделенными публичными функциями, в конкретных транспортных проектах. В настоящей работе такие противоречия классифицированы по предмету расхождения между участниками (регуляторные полномочия, доступ к инфраструктурной мощности, синхронизация операционных графиков), что позволяет увязать каждый вид разрыва с адресной мерой его преодоления. Типология не является исчерпывающей и может быть дополнена при анализе иных транспортных процессов.

Материалы и методы исследования

Под институциональным разрывом в работе понимается несогласованность распределения полномочий, ответственности, ресурсов или процедур взаимодействия участников управления, создающая риски задержки решений, конфликта интересов либо нарушения согласованности транспортных процессов. Разрыв выделяется при сочетании двух условий: результат единого управляемого процесса, зависит от решений нескольких участников, и при этом отсутствует закрепленная процедура их согласования либо в одном контуре сосредоточены функции с потенциально расходящимися интересами. Само по себе разделение компетенции между органами и организациями разрывом не считается.

Термин «государственный агент» используется как авторская аналитическая категория, обозначающая организации (ОАО «РЖД», ГК «Росатом»), наделенные государством отдельными публичными функциями по развитию транспортной инфраструктуры, и не совпадает с их официальным правовым статусом.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность органов исполнительной власти в сфере транспорта и полномочия государственных корпораций; документы стратегического планирования (Транспортная стратегия РФ до 2030 года от 27 ноября 2021 г. № 3363-р, Стратегия развития АЗРФ от 26 октября 2020 г. № 645, Национальная программа развития Дальнего Востока до 2024 года и на перспективу до 2035 года от 24 сентября 2020 г. № 2464-р, План развития Северного морского пути (СМП) от 01 августа 2022 г. № 2115-р); программные документы ОАО «РЖД» и публичная отчетность ГК «Росатом»; публикации отечественных и зарубежных ученых.

Метод исследования – качественный анализ трех управленческих ситуаций: для каждой устанавливались состав участников и правовые основания их полномочий в действующей редакции нормативных актов, предмет возможного расхождения решений и наличие процедуры их согласования. Количественная оценка последствий разрывов в задачи исследования не входила.

Результаты исследования и их обсуждение

Современная российская институциональная структура управления транспортным комплексом представляет собой многоуровневую модель, построенную на распределении полномочий между органами власти (рисунок). Центральным звеном данной структуры является Министерство транспорта (Минтранс), осуществляющее функции по нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта и выработке государственной политики [8, 9], а ее практическая реализация возложена на четыре профильных федеральных агентства и федеральную службу, осуществляющую надзорно-контрольную деятельность.

Для АЗРФ и ДФО деятельность профильных агентств Минтранса выходит за рамки стандартного отраслевого администрирования: на Дальнем Востоке усилия Росжелдора и Росавтодора сосредоточены на расширении пропускной способности Восточного полигона (подробнее в [12, 13]), а в Арктике – на создании железнодорожной магистрали «Северный широтный ход», связывающей Западную Сибирь с портовой инфраструктурой СМП [7, 14]. Росморречфлот и Росавиация в обоих макрорегионах обеспечивают связь удаленных территорий с «большой землей».

Специфика управления транспортным комплексом в АЗРФ и ДФО также состоит в том, что вертикаль Минтранса дополняется специализированными институтами развития. Ключевым участником этой структуры является Министерство по развитию Дальнего Востока и Арктики (Минвостокразвития), синхронизирующее инфраструктурное строительство с развитием территорий и запросы регионов с ресурсами Минтранса. Другими значимыми участниками системы управления транспортным комплексом АЗРФ и ДФО являются также государственные корпорации и естественные монополии с государственным участием, наделенные отдельными публичными функциями.

Структура федеральных органов управления транспортным комплексом Российской Федерации по состоянию на 21.09.2026 Примечание: составлен автором на основе Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации и положений о подведомственных ему агентствах и службе, а также официальных сведений с сайтов соответствующих ведомств

Типология институциональных разрывов в управлении транспортным комплексом АЗРФ и ДФО

Примечание: составлена автором на основе полученных данных в ходе исследования.

Например, вертикально интегрированная естественная монополия ОАО «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД») выступает исполнителем инвестиционного проекта модернизации Байкало-Амурской и Транссибирской магистралей (Восточного полигона), реализуемого в соответствии с долгосрочной программой развития компании1, и ведет проектирование, строительство и эксплуатацию путевых мощностей [13], а Росжелдор обеспечивает институциональное сопровождение проекта и контроль целевого использования бюджетных инвестиций. Еще одним значимым участником является государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (ГК «Росатом»), в 2018 г. наделенная статусом инфраструктурного оператора СМП2. В 2022 г. к хозяйственным функциям корпорации (управление атомным ледокольным флотом и развитие портовой инфраструктуры) добавились публичные функции по организации плавания в акватории СМП, ранее закрепленные за отраслевыми органами3. Помимо этого, ГК «Росатом» продвигает проект формирования Трансарктического транспортного коридора (ТАТК), который связывает СМП с речными и железнодорожными путями [5, 15], что закрепляет за корпорацией роль ведущего участника развития морского сообщения между Европой и АТР.

Таким образом, ведомственная вертикаль Минтранса России, отраженная на рисунке, дополняется наделением ОАО «РЖД» и ГК «Росатом» отдельными публичными функциями (то есть функциями государственных агентов), а Минвостокразвития выступает связующим звеном, синхронизирующим отраслевые инициативы с потребностями макрорегионов. Взаимодействие этих участников не носит иерархического характера и складывается в рамках конкретных транспортных процессов. Применение приведенного выше критерия к трем таким процессам позволяет выделить три вида институциональных разрывов (таблица).

1. Регуляторный разрыв в управлении СМП. До 2022 г. разрешения на плавание в акватории СМП выдавало ФГБУ «Администрация Северного морского пути», подведомственное Росморречфлоту, тогда как ГК «Росатом» выполняла функции инфраструктурного оператора. После принятия Федерального закона от 28 июня 2022 г. № 184 функции организации плавания сосредоточились в контуре ГК «Росатом»: разрешения выдает подведомственная корпорация ФГБУ «Главсевморпуть», а ледокольную проводку осуществляет ФГУП «Атомфлот». Тем самым дублирование разрешительных функций между Росморречфлотом и ГК «Росатом» было устранено, однако в одном контуре управления оказались сосредоточены разрешительная функция и хозяйственная деятельность, доходы от которой зависят от интенсивности судоходства. Отметим, что такое сочетание функций можно квалифицировать как потенциальный риск конфликта интересов, а не как установленную управленческую проблему. Одновременно за Минтрансом России и Росморречфлотом сохраняются нормативное регулирование торгового мореплавания, государственная регистрация судов и функции администраций морских портов, расположенных на трассе СМП, а контроль и надзор за безопасностью мореплавания относятся к компетенции Ространснадзора. Граница регулирования проходит по линии «акватория – порт», поэтому проекты, затрагивающие и акваторию, и порты (строительство портовых терминалов, организация судоходства в акваториях портов), требуют согласования решений органов, относящихся к разным контурам управления.

2. Ресурсный разрыв при распределении пропускной способности Восточного полигона. Целевые установки Минвостокразвития, отраженные в Национальной программе развития Дальнего Востока, ориентированы на рост вывоза несырьевой продукции и грузов резидентов ТОР и СПВ, тогда как значительную долю грузопотока Восточного полигона традиционно формирует экспорт угля [12, 13]. Распределение ограниченной пропускной способности между грузоотправителями регулируется Правилами недискриминационного доступа (далее – ПНД)4, режим применения которых менялся. С 15 марта 2022 г. по 31 декабря 2024 г. действие этих правил было приостановлено5, а очередность перевозок определялась Временными правилами, утвержденными ОАО «РЖД»6, то есть локальным актом субъекта естественной монополии. Ни Минвостокразвития, ни Минтранс и Росжелдор, отвечающие за инфраструктурное планирование и контроль целевого использования бюджетных инвестиций, в этот период не обладали закрепленными полномочиями по определению очередности пропуска грузов. С 1 января 2025 г. ПНД применяются вновь в редакции, вступившей в силу с 1 сентября 2024 г.7: установлены многоуровневая очередность перевозок грузов (экспортные сырьевые грузы в универсальном подвижном составе отнесены к одной из последних очередей), отдельная методика планирования экспорта угля в восточном направлении и контроль ФАС России. Следовательно, для 2025–2026 гг. разрыв в части оперативного распределения мощности был устранен. Вместе с тем критерии очередности сформированы по признакам категории груза, вида сообщения и типа подвижного состава и не учитывают статуса грузоотправителя как резидента преференциального режима, а Минвостокразвития России не участвует в формировании плана перевозок. Поэтому распределение полномочий между участниками стратегического планирования и субъектами оперативного управления перевозочным процессом требует дополнительной координации при определении приоритетов использования ограниченной инфраструктурной мощности и прежде всего – приоритетов ее наращивания.

3. Координационный разрыв в логистике северного завоза. До принятия Федерального закона от 04 августа 2023 г. № 411 «О северном завозе»8 организация завоза осуществлялась преимущественно субъектами РФ при участии федеральных органов в пределах их отраслевой компетенции. Закон ввел институты федерального координатора (Минвостокразвития России) и единого морского оператора (ГК «Росатом»), план и федеральную государственную информационную систему мониторинга северного завоза. Вместе с тем механизм единого оператора охватывает морское звено, а параметры, определяющие выполнение плана при смешанных перевозках, – сроки и условия навигации на внутренних водных путях (Росморречфлот и подведомственные ему администрации бассейнов внутренних водных путей) и подача подвижного состава к пунктам перевалки грузов с железнодорожного транспорта на речной (ОАО «РЖД») – остаются в ведении участников, не подчиненных координатору. Координационный разрыв проявляется в потенциальной несогласованности сроков речной навигации, подачи подвижного состава и готовности пунктов перевалки при выполнении единого плана северного завоза.

Заключение

Анализ трех управленческих ситуаций показал, что институциональные разрывы в управлении транспортным комплексом АЗРФ и ДФО связаны не с разделением компетенции как таковым, а с недостаточностью процедур согласования решений в рамках единых транспортных процессов и сосредоточением в отдельных контурах управления функций с потенциально расходящимися интересами. Выделенные три типа институциональных разрывов (регуляторный, ресурсный и координационный) требуют различных инструментов преодоления. С учетом действующего распределения компетенций, на наш взгляд, целесообразно:

1. Для преодоления регуляторного разрыва предусмотреть организационные гарантии самостоятельности разрешительных процедур в акватории СМП, выполняемых ФГБУ «Главсевморпуть», прозрачность критериев принятия решений и публичную отчетность об их результатах (о выданных разрешениях и отказах в их выдаче), а также закрепить регламент взаимодействия ФГБУ «Главсевморпуть» с администрациями морских портов на трассе СМП и Ространснадзором.

2. Для преодоления координационного разрыва обеспечить информационное взаимодействие действующих систем мониторинга северного завоза (ФГИС мониторинга северного завоза), сервисов организации судоходства на СМП и информационных систем железнодорожного транспорта для согласования графиков мультимодальных перевозок с доступом к ним администраций бассейнов внутренних водных путей и ОАО «РЖД».

3. Для преодоления ресурсного разрыва сформировать механизм межведомственного согласования инвестиционных программ ОАО «РЖД», Росжелдора, Росавтодора и Росморречфлота в части развития инфраструктуры Восточного полигона с целевыми установками Национальной программы социально-экономического развития Дальнего Востока, при котором Минвостокразвития России участвует в согласовании, а установленная законодательством компетенция участников по утверждению программ сохраняется.

Предложенные меры не предполагают перераспределения компетенции участников, а оценка их эффективности составляет предмет последующих исследований.