Научный журнал
Фундаментальные исследования
ISSN 1812-7339
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 1,087

ОСОБЕННОСТИ ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Раменская Л.А. 1
1 ФГБОУ ВО «Уральский государственный экономический университет»
Настоящая статья посвящена исследованию особенностей проектного управления в регионах Российской Федерации. Сформулированы концептуальные положения современного этапа развития проектного управления в органах государственной власти на федеральном уровне. При этом развитие проектного управления в регионах происходит неравномерно, использование традиционных моделей зрелости для оценки уровня этого развития нецелесообразно. Предлагается упорядочить опыт развития проектного управления в регионах России посредством создания типологии, базирующейся на общности характеристик. Все регионы были разделены на три группы: регионы-лидеры – носители «лучшей практики» проектного управления; регионы с высоким, признанным на федеральном уровне проектным управлением; и регионы-последователи, развивающие проектное управление в основном в рамках обязательных требований. Сделаны выводы о перспективах развития проектного управления в органах государственной власти.
проект
проектное управление
государственное управление
организационное управление проектами
1. Красильников Д.Р. Факторы деформации проектного управления в органах государственной власти (из опыта реализации Государственной политики в современной России) / Д.Р. Красильников, М.Н. Якимова // Ars administrandi. – 2015. – № 2. – С. 36–48.
2. Методические рекомендации по подготовке паспорта приоритетного проекта [Электронный ресурс]. – URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71432362/#review (дата обращения: 23.11.2017).
3. Методические рекомендации по подготовке паспорта приоритетной программы [Электронный ресурс]. – URL: https://minec.government-nnov.ru/?id=86510 (дата обращения: 23.11.2017).
4. Методические рекомендации по мониторингу приоритетных проектов (программ) [Электронный ресурс]. – URL: http://static.government.ru/media/files/i4lHquLBfl9oDIC7b7GaP3ZY3MvhEL3g.pdf (дата обращения: 23.11.2017).
5. Керцнер Г. Стратегическое управление в компании. Модель зрелого управления проектами / Г. Керцнер. – М.: ДМК Пресс, 2010. – 320 с.
6. Кук Х.С. Использование OPM 3 в офисе управления проектами (PMO) / Х.С. Кук // Управление проектами и программами. – 2006. – № 2 (06). – С. 154–165.
7. Young M., Pasian B. Project Management Research: Asia-Pacific Perspectives. Cambridge Scholars Publishing, 2016. – 260 p.
8. Протокол заседания Совета по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации № 1 [Электронный ресурс]. – URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/dfa5c195-a728-4857-b7ce-d8c909095dce/%D0%9F%D1%80%D0%BE%D1%82%D0%BE%D0%BA%D0%BE%D0%BB+%D0%B7%D0%B0%D1%81%D0%B5%D0%B4%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%8F+%D0%A1%D0%BE%D0%B2%D0%B5%D1%82%D0%B0+%E2%84%961.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=dfa5c195-a728-4857-b7ce-d8c909095dce (дата обращения: 23.11.2017).
9. Кожевников С.А. Проектное управление как инструмент повышения эффективности деятельности органов государственной исполнительной власти / С.А. Кожевников // Вопросы территориального развития. – 2016. – № 5 (35). – С. 1–17.
10. Юрпалов С.Ю. О текущем состоянии внедрения проектного управления в Пермском крае и планах на II полугодие 2014 г. [Электронный ресурс]. – URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect (дата обращения: 23.11.2017).
11. О формировании и использовании премиальных выплат участникам разработки и реализации проектов [Текст]: Постановление Губернатора Белгородской области от 12.01.2011 г. № 2. [Электронный ресурс]. – URL: https://dkp31.ru/activity/project/ (дата обращения: 23.11.2017).
12. О порядке распределения ассигнований, направляемых на материальное стимулирование частников проектов: распоряжение Правительства Белгородской области от 17.06.2013 г. № 287-рп [Электронный ресурс]. – URL: https://dkp31.ru/activity/project/ (дата обращения: 23.11.2017).
13. Об установлении порядка назначения дополнительной стимулирующей выплаты по результатам деятельности: указ Губернатора Пермского края от 18 апреля 2011 г. № 33 [Электронный ресурс]. – URL: http://docs.cntd.ru/document/911530844 (дата обращения: 23.11.2017).
14. Официальный сайт Департамента проектного управления Ханты-Мансийского автономного округа – Югры [Электронный ресурс]. – URL: https://depproect.admhmao.ru/proektnye-ofisy-khanty-mansiyskogo-avtonomnogo-okruga-yugry/ (дата обращения: 23.11.2017).

В последние годы количество научных публикаций по вопросам управления проектами в государственных органах лавинообразно увеличивается. Основной причиной роста интереса исследователей является несоответствие между реализацией направлений государственной политики в форме проектов и программ с одной стороны и отсутствие методологического и организационного обеспечения управления данными проектами с другой.

Управление проектами органов государственной власти доказало свою эффективность в Японии, Великобритании и США.

Российские исследователи Д.Г. Красильников и М.Н. Якимова выделяют три этапа использования проектов отечественными органами власти [1]:

– на первом этапе (2005–2008 гг.) происходило «знакомство» с методологией проектного управления посредством реализации приоритетных национальных проектов (ПНП);

– второй этап (2009–2012 гг.) ознаменовался увеличением количества государственных проектов, осуществляемых с частичным применением профессиональной методологии проектного управления;

– третьему этапу (с 2012 г.) присущи рост интереса к реализации мегапроектов (Сочи-2014, «Урал Промышленный – Урал Полярный» и др.) и начало развития профессиональной методологии.

Появление Постановления Правительства РФ от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»), по нашему мнению, знаменует переход к новому этапу развития проектного управления в органах государственной власти.

Объектом управления выступают проекты одиннадцати приоритетных направлений – «Здравоохранение», «Образование», «Ипотека и арендное жилье», «ЖКХ и городская среда», «Международная кооперация и экспорт», «Производительность труда», «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «Реформа контрольной и надзорной деятельности», «Безопасные и качественные дороги», «Моногорода» и «Экология».

Данное постановление, позволяющее устранить ряд недостатков, ранее присущих проектному управлению в органах государственной власти, содержит ряд концептуальных положений:

– формирование единой структуры системы управления проектной деятельностью, включая постоянные и временные органы проектной деятельности, а также обеспечивающие и вспомогательные органы управления;

– создание единой методологической основы осуществления проектной деятельности, включая терминологический аппарат, действия по управлению проектами на разных фазах жизненного цикла, перечень типовых документов.

В дополнение к данному положению создан ряд методических рекомендаций [2–4], более детально регламентирующих отдельные фазы жизненного цикла проекта, устанавливающих требования к формулировкам целей, результатов и показателей их достижения.

Таким образом, в отличие от предыдущего этапа, когда развитие методологии было сфокусировано на нескольких ключевых «точках роста», данному этапу присуще создание единой платформы развития проектного управления в органах власти.

Вместе с тем проектное управление на уровне регионов развивается крайне неравномерно. В соответствии с профессиональной терминологией проектного управления можно констатировать, что разным регионам присущи различные «уровни зрелости».

Существует значительное количество моделей зрелости проектного управления, в основе которых лежат различные методологические подходы, лучшие практики в виде профессиональных стандартов и способы оценки.

Несмотря на то, что оценка в форме моделей зрелости является общепринятой, представляется, что существующие модели не могут быть применимы для описания степени развития проектного управления в регионах РФ по следующим причинам:

1. «Ступенчатые» модели зрелости (например, модель Г. Керцнера, PM Solution и модель Беркли) описывают развитие проектного управления в виде поступательного движения «снизу» от эфемерного осознания полезности проектного управления к развитию методологии, интеграции с прочими системами организации и постоянному совершенствованию через успешную реализацию проектов и нарастающее осознание полезности / выгодности для организации методологии проектного управления [5].

Логика данных моделей не применима к государственным органам, для которых необходимость использования методологии проектного управления и базовый инструментарий спускаются «сверху».

2. «Непрерывные модели» (например, OPM 3) оценивают процессы зрелости организации на основе профессионального стандарта PMBoK и лучших практик в отдельных отраслях [6], что также затрудняет их применение в органах государственной власти, функциональные области и процессы в которых отличаются от общепринятых стандартов.

3. «Лепестковым» моделям (модель Р. Гариса, 4M) присуще включение в оценку широкого перечня факторов, таких как организационная структура, проектная культура, квалификация персонала в сфере управления проектами [7], которые для региональных органов власти во многом являются не зависящими от органов проектного управления.

В данной работе предлагается упорядочить опыт развития проектного управления в регионах России посредством создания типологии, базирующейся на общности характеристик регионов одного уровня, что может рассматриваться как дополнение, но не замещение моделей зрелости.

1. Регионы – «лидеры».

В 2014 г. на первом заседании решением Совета по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации были выделены пилотные площадки внедрения проектного управления, которые были разделены на два уровня [8].

К пилотным площадкам были предъявлены требования по поддержке проектного управления на уровне руководителя органа исполнительной власти. Площадки первого уровня должны были иметь успешный опыт внедрения проектного управления, второго уровня – иметь опыт внедрения элементов проектного управления и квалифицированный в отношении методологии профессионального проектного управления персонал.

В число площадок первого уровня вошли Белгородская область, Пермский край, Ярославская область. Томская, Пензенская, Ульяновская и Волгоградская области вошли в число площадок второго уровня.

В качестве регионов-лидеров могут рассматриваться площадки первого уровня, в первую очередь Белгородская область и Пермский край. Опыт регионов-лидеров, рассматриваемый в качестве «лучшей практики» проектного управления имеет ряд схожих черт:

- Основная методологическая база разработана в 2010–2014 гг.

- Вовлечение большого числа государственных служащих в проектную деятельность.

Так, в Белгородской области по состоянию на 2016 г. более половины государственных и муниципальных служащих региона вовлечены в проектную деятельность [9].

В Пермском крае в 2014 г. 74,3 % органов власти были задействованы в проектной деятельности, а в состав команд входили 509 служащих [10];

- Управление компетенциями персонала в сфере проектного управления;

Все без исключения регионы-лидеры провели масштабное обучение персонала теоретическим основам и методологии проектного управления.

Кроме того, в Белгородской области разработаны документы, регламентирующие проверку компетенций служащих в вопросах проектного управления: «Порядок тестирования проектных специалистов на знание основных положений проекта и на определение знаний и навыков в области проектного управления» и «Порядок определения уровня профессионального соответствия проектных специалистов».

В Ярославской области унифицирована работа проектных команд в части формирования и организации межфункциональных групп.

- Cформирована мотивационная политика участников проектной деятельности.

В Белгородской области система материальной мотивации функционирует довольно продолжительное время. Так, с 2011 г. предусматриваются премиальные выплаты участникам проектной деятельности при закрытии проекта [11], а с 2013 г. предусмотрено формирование ежеквартального премиального фонда за выполнение работ по проекту без отклонений [12]. Кроме того, посредством присвоения и повышения государственным служащим рангов в сфере проектного управления осуществляется нематериальная мотивация.

В Пермском крае по результатам проектной деятельности служащим назначается дополнительная стимулирующая выплата [13], а также разработан проект Указа губернатора «Об утверждении Положения об управлении мотивацией участников проектной деятельности».

- Использование информационной системы управления проектной деятельностью.

В Пермском крае с 2012 г. используется информационно-аналитическая система управления проектами на базе Microsoft Project Server, число пользователей которой превышает 500 чел.

В Белгородской области создана информационная система «Проектное управление», функционал которой позволяет вести реестры проектов, документооборот, осуществлять календарное и бюджетное планирование, распределять ответственность и полномочия в команде проекта, осуществлять мониторинг проектной деятельности.

- Оценка эффективности и развитие системы проектного управления.

В качестве пилотных площадок рассматриваемые регионы отчитывались об эффективности внедрения проектного управления и направлениях его развития. В качестве показателей эффективности упоминаются: дополнительно освоенные инвестиции, доля влияния проектного управления на рост ВРП, сокращение сроков реализации проектов, место региона в рейтинге субъектов РФ.

Таким образом, регионы-лидеры уделяют пристальное внимание управлению персоналом, участвующим в проектной деятельности, информационным системам и совершенствованию системы управлению проектами, как доказавшими свою эффективность.

2. Регионы с высоким уровнем развития проектного управления.

Ко второй группе следует отнести регионы, имеющие успешный опыт развития отдельных элементов системы проектного управления. Сюда следует включить пилотные площадки второго уровня, а также регионы, опыт которых признан в числе лучших на федеральном уровне.

Так, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Приморский край и Тульская область неоднократно упоминались в числе призеров конкурса профессионального управления проектной деятельностью в государственном секторе «Проектный Олимп».

Например, иерархическая структура проектных офисов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры включает 5 ведомственных проектных офисов и 22 муниципальных [14].

- Большинство нормативных документов, регламентирующих управление проектами, принято в течение 2014 или в 2016–2017 гг.

В регионах-пилотных площадках второго уровня большинство регламентирующих документов было принято в течение 2014 г., вместе с тем отсутствуют сведения о результативности применяемых методических инструментов, а также развитие нормативной документации проектного управления. Данный факт позволяет констатировать формальный характер данных документов.

Исследование нормативной базы управления проектами прочих регионов данной группы показало, что свыше 80 % документов принято с начала 2016 г. после создания соответствующих региональных офисов. Соответственно, невозможно оценить эффективность проектного управления.

- Количество регламентируемых функциональных областей проектов в данных регионах превышает рекомендуемый минимум, изложенный в методических рекомендациях.

Так, в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре создаются элементы системы управления портфелем проектов, создан соответствующий Регламент, что представляется существенно более сложной управленческой задачей, нежели управление отдельными проектами.

В большинстве регионов разработаны регламенты по формированию команды проекта и организации межфункционального взаимодействия, управлению бюджетом, сроками и рисками.

В большинстве регионов второй группы в качестве перспективных направлений развития рассматриваются создание иерархической структуры офисов, включая ведомственные и муниципальные, а также внедрение информационных систем управления проектами.

3. Регионы-последователи.

К данной группе относится большинство регионов, которые развивают проектное управление в соответствии с Положением № 1050 и сопровождающими его методическими рекомендациями. Анализ официальных порталов органов региональной власти показал, что данной группе также присущ ряд особенностей:

- Приняты нормативные акты, расширяющие и уточняющие базовые положения методических рекомендаций.

Так, большинство регионов создали методические рекомендации по управлению проектами на различных стадиях его жизненного цикла, формированию паспорта проекта, постановления об организации постоянных и временных органов управления проектной деятельностью;

- Проводится активное обучение служащих основам проектного управления.

Несмотря на то, что существующий уровень организационной зрелости проектного управления позволяет отнести большинство регионов к группе последователей, отдельные регионы имеют предпосылки для ускоренного развития проектного управления.

К числу предпосылок, по мнению авторов статьи, следует отнести общий уровень проектного управления в регионе, включая центры проектных компетенций (центры сертификации, программы подготовки управляющих проектами), наличие бизнеса с высоким уровнем зрелости проектного управления.

Одним из таких регионов является Свердловская область. Высокий уровень развития проектного управления в бизнесе подтверждается высокой численностью специалистов, сертифицированных по международным и национальным стандартам. Косвенным подтверждением также может служить то, что из четырех организаций, сертифицированных по системе оценки организационной зрелости системы управления проектами IPMA-Delta, две региональных компании.

Обобщая сказанное выше, можно сделать вывод о том, что проектное управление в органах региональной власти в среднем выходит на новый уровень зрелости, однако существует опасность того, что внедрение проектного управления «сверху» не станет реальным управленческим инструментом, а останется формальной процедурой.

Преимущества методологии проектного управления будут заметны лишь тогда, когда будет сформирована культура проектного управления и найдены руководители, имеющие необходимые личностные компетенции. Следовательно, потребуется продолжительное время и значительные организационные усилия для того, чтобы проектное управление в органах региональной власти из модного тренда превратилось в эффективный управленческий инструмент.


Библиографическая ссылка

Раменская Л.А. ОСОБЕННОСТИ ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ // Фундаментальные исследования. – 2018. – № 1. – С. 111-115;
URL: http://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=42059 (дата обращения: 13.08.2020).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.074