Мировая практика показывает, что государственные заказы являются мощным фактором, влияющим на уровень развития экономики любой страны, независимо от степени участия государства в рыночных отношениях. В развитых странах государственные заказы, несмотря на различия, связанные с национальными особенностями и разный набор структурных элементов в системе финансирования государственного заказа и особенности механизма их взаимодействия, широко используются как один из основных инструментов регулирования продовольственного рынка, элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения поступательного роста экономики.
Система государственных закупок Российской Федерации (в западных странах используется термин «общественные закупки» или термин «закупки для общественных нужд» (publicpurchasing) находится в состоянии перехода к контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, регламентированного Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Среди основных целей указанного Федерального закона необходимо отметить повышение эффективности и результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Достижение поставленной цели основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок; обеспечения конкуренции; профессионализма заказчиков; стимулирования инноваций; единства контрактной системы в сфере закупок; ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд; эффективности осуществления закупок [2].
Стимулирующая инновационная роль госзакупок проявляется и в том, что государство, выступая в роли заказчика, оказывается еще и «первым покупателем» новых видов продукции и образцов экспериментальных изделий, не ставших пока серийными.
Для успешного функционирования контрактной системы закупок РФ может быть полезен международный опыт.
Особенностями национальных контрактных систем считается масштабное применение методик планирования в обеспечении государственных нужд, мониторинга цен, баз данных типовых контрактов, механизмов контроля и процедур оценки результатов их исполнения, специализированных информационных ресурсов управления контрактными системами.
За рубежом государственные нужды обеспечиваются с использованием технологий управления единым циклом планирования, размещения и исполнения государственных контрактов (контрактных систем).
В США первый закон по регулированию системы федеральных государственных закупок был принят в 1792 году [4].
В соответствии с американским законодательством закупки федеральных органов – это «приобретение федеральным органом (с учетом применения конкурентного отбора и заключением договора) товаров, работ или услуг (включая строительную отрасль) из нефедеральных источников при использовании выделенных средств» [3] и ответственность за правовое сопровождение закупочной политики и формирование контрактных систем государственных закупок несет Управление политики федеральных закупок – одно из подразделений Административно-бюджетного управления при Президенте США. Наряду с законодательством, регулирующим политику государственных закупок, оно издает директивы, которые включаются в правила федеральных закупок.
На сегодняшний день в этой стране создана уникальная государственная компания – Федеральная контрактная система (ФКС), неотъемлемой частью которой являются государственные контракты или государственные заказы. ФКС США регулируется двумя уровнями нормативно-правовых актов. Первый уровень составляет система федеральных законов США, которые содержат общие нормы регулирования, не влияющие на сам процесс закупок, но определяющие возможности и условия осуществления закупок и расходования на эти цели бюджетных средств. Второй уровень представлен подзаконными актами соответствующих ведомств, уполномоченных в сфере регулирования, организации и контроля закупочных процедур. Совокупность данных правил составляет Федеральные закупочные правила (The Federal Acquisition Regulation, FAR), включённые в раздел 48 «Общественные контракты и управление собственностью» Кодекса федеральных правил.
Государственный рынок, или «рынок государственных учреждений», составляют организации федерального правительства правительств штатов и местные органы, закупающие или арендующие товары, необходимые им для выполнения своих функций по отправлению власти» является самым крупным и емким. Динамика стоимостных объёмов государственных закупок США приведена на рис. 1 [5].
Рис. 1. Динамика стоимостных объёмов государственных закупок США
Национальная система госзакупок США характеризуется следующими моментами:
– строгая регламентация процедур, межведомственное взаимодействие и подконтрольность позволяют противостоять коррупции;
– широкое применение методики планирования обеспечения государственных нужд;
– проведение конкурсных торгов по единой методологии, использование библиотеки типовых контрактов и банка данных стандартных спецификаций (полезных свойств) закупаемой продукции;
– использование различных механизмов контроля исполнения контрактов, процедуры приемки и оценки результатов, анализа эффективности обеспечения государственных (публичных) нужд и системы управления публичными поставками продукции;
– специализированные информационные ресурсы управления контрактными системами решают задачу достижения публичной открытости и гласности всех контрактных процессов и их результатов.
В состав Европейского союза на сегодняшний день входят 28 государств с различным уровнем развития и степенью вовлеченности государства в экономическую деятельность, все это предполагает определенную специфику законодательного регулирования процесса государственного заказа в рамках данного экономического и политического европейского объединения. Можно выделить три уровня законодательного регулирования государственных закупок в Евросоюзе – это национальный уровень, законодательство самого ЕС и международный уровень, в большей степени связанный с Всемирной торговой организацией [1].
В Евросоюзе была принята стратегия «Европа-2020», определяющая три движущих фактора экономического развития:
1) развитие экономики на основе инноваций;
2) содействие развитию низкоуглеродной, ресурсосберегающей и конкурентоспособной экономики;
3) содействие высокой занятости.
Именно государственным закупкам отведена важная роль в достижении указанных целей. В ЕС признана необходимость установления как обязательных требований к товарам или услугам (например, максимальные уровни для использования энергии, вредных для окружающей среды веществ), так и альтернативных (например, 60 % всех закупок должны быть экологически чистыми). Динамика стоимостных объемов госзакупок в некоторых странах ЕС приведена на рис. 2 [5].
Рис. 2. Динамика стоимостных объёмов госзакупок в отдельных странах ЕС
В феврале 2014 г. Евросоюз ввёл в законодательный процесс новые правовые нормы: «Директива 2014/24/EU по государственным закупкам», «Директива 2014/25/EU по закупкам в водном, энергетическом, транспортном секторах и секторе почтовых услуг», а также ««Директива 2014/23/EU по заключению концессионных контрактов», которые предполагают предквалификацию.
В странах Евросоюза доминируют две модели организации закупочной деятельности: централизованная и распределённая (децентрализованная). При использовании распределённой модели каждое подразделение организации (министерства, департаменты и т.д.) самостоятельно проводит необходимые государственные закупки. Централизованная закупочная модель предусматривает формирование специализированного закупочного центра, в который поступают заявки от подразделений. В случае обеспечения предельной централизации закупочных процедур формируется специальное ведомство, отвечающее в целом за государственные закупки. Распределённая модель более затратна, хоть и весьма гибка; централизованная модель обеспечивает низкие цены за счет крупных оптовых закупок, но менее подвижна и не всегда учитывает специфику каждой конкретной закупки. Наиболее эффективным в такой ситуации оказывается комбинирование моделей (на примере ЕС), когда, например, общее руководство в ходе осуществления закупочных процедур (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация деятельности) осуществляется министерством экономики или министерством финансов в основном путем формирования бюджета. А сами закупочные процедуры проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такая структура присутствует в системе закупок в Великобритании, где помимо главного ведомства в сфере закупок и казначейства действуют такие специальные отраслевые службы в сфере закупок, как, например, Служба закупок системы национального здравоохранения (National Health Service Supplies). Британская контрактная система носит централизованный характер, подведомственный Казначейству специальный уполномоченный орган, которым является Управление по делам государства, занимается анализом и оценкой необходимости, а также возможных рисков размещения того или иного государственного заказа. Одним из важнейших аспектов деятельности Управления по делам государства Великобритании является проведение единой государственной политики в сфере государственного заказа, что подразумевает под собой сопровождение процесса размещения заказа, управление заключёнными контрактами, а также мониторинг и обоснование их выполнения и т.д.
В соответствии с новыми директивами ЕС по правилам государственных закупок Соединенное Королевство с 31 января 2006 года включило в национальное законодательство общеевропейские правила, и вместо ранее действовавших четырех разных документов в настоящее время действуют два положения о правилах закупки товаров, работ, услуг для нужд государственного сектора: The Publiccontracts Regulations, The Utilities Contracts Regulations.
Среди наиболее развитых стран Евросоюза большим опытом организации государственных закупок обладает Германия. Система контроля за процедурами государственных закупок, действующая в Германии, отвечает требованиям ЕС, но имеет определенную специфику, включая в себя две инстанции: апелляционную – в форме независимого учреждения и судебную – в форме судебного органа. Возможность оспаривать размещение государственного заказа в суде стала в Германии успешным нововведением. Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются в открытом доступе и служат для развития и дальнейшего усовершенствования государственных закупок [4].
Законодательство Германии предписывает, что государство, выступая в роли хозяйствующего субъекта, обязано соблюдать те же юридические и экономические принципы, которые являются обязательными и для представителей частного сектора экономики, т.е. обязано действовать в рыночных условиях, в конкурентной среде. Государство изначально не имеет никаких особых полномочий и привилегий и конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров (услуг). Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также подчиненные им учреждения и организации руководствуются в своей деятельности бюджетным правом. Основными принципами бюджетного управления являются принципы экономного расходования средств и сбалансированности бюджета. Соблюдение этих правил ежегодно проверяется счетными палатами федерации и регионов.
В законодательстве Австралии и Новой Зеландии отсутствуют законодательные акты, специально регулирующие сферу государственных закупок. Вместе с тем именно в этих странах широко применяются конкурсные методы реализации государственных заказов, которые регулируются подзаконными нормативными документами исполнительных и административных органов власти. При этом штаты и территории пользуются значительной автономией в рамках общей государственной политики закупок. Финансовый контроль над государственными расходами осуществляется по линии Казначейства (министерства финансов) на основе действующего законодательства. Австралия и Новая Зеландия считают стратегической целью достижение информационной прозрачности государственных закупок на основе создаваемой собственной региональной электронной системы.
Южная Корея является наиболее удачным примером централизованной системы государственных закупок. В Южной Корее государственные организации и службы должны закупать товары, услуги, в том числе заказы на строительство, через службу госзаказа. Целью создания единой системы государственного заказа в Южной Корее, как и в России, было завоевание общественного доверия путем повышения открытости и транспарентности системы госзаказа, а также повышения эффективности закупок.
Значительный интерес представляет опыт закупок за счет общественных средств так называемыми международными финансовыми институтами (МФИ) – крупными международными некоммерческими организациями, целью деятельности которых является развитие определенных отраслей экономики разных стран или регионов мира. МФИ аккумулируют значительные объемы денежных средств (полученных за счет взносов участников а также за счет коммерческой деятельности – как правило, предоставление ресурсов осуществляется на принципах кредитования, то есть на возвратной платной основе) и реализуют крупные международные коммерческие и некоммерческие проекты.
Таким образом, международный опыт государственных закупок представляет несомненный интерес для разработки и внедрения новых подходов к организации отечественных госзакупок, с помощью государственных закупок осуществляется выполнение экономических и социальных программ страны, поощряется развитие разных отраслей народного хозяйства, в т.ч. инновационных программ, поддерживается продукция национальных производителей, а также регулируются некоторые социальные процессы.
Библиографическая ссылка
Семенова Ф.З., Борлакова М.Б., Боташева Л.С. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК // Фундаментальные исследования. – 2016. – № 6-2. – С. 465-469;URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=40444 (дата обращения: 25.04.2024).