Научный журнал
Фундаментальные исследования
ISSN 1812-7339
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 1,118

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: ПОДХОДЫ И КЛАССИФИКАЦИЯ

Ковригина С.В. 1
1 ФГБОУ ВПО «Кемеровский государственный университет»
Необходимость развития государственно-частного партнерства и применения его механизмов в рамках региональной политики в настоящее время в России утверждена на высшем государственном уровне. Что касается развития государственно-частного партнерства «снизу», потребностей и возможностей – готовности регионов осуществлять проекты ГЧП, то получаемые от участия в региональных и муниципальных проектах ГЧП преимущества способствуют тому, что регионы, муниципальные образования, районы самостоятельно развивают рынок местных проектов ГЧП, разрабатывая нормативно-правовую базу и привлекая частный бизнес к совместным проектам. Неоспоримость этих двух заявлений способствует тому, что необходимо определиться с подходом к изучению и использованию термина «государственно-частное партнерство» и классифицировать проекты государственно-частного партнерства, особенно те, где оно выступает инструментом регионального развития. В статье осуществлен анализ существующих в научной литературе подходов к термину «государственно-частное партнерство» и выбрана классификация, удовлетворяющая современным запросам реального сектора.
государственно-частное партнерство
методологические подходы
классификация видов проектов государственно-частного партнерства
1. Государственно-частное партнерство: теория и практика // В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев. – М.: ГУ-ВШЭ, 2010 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.hse.ru/news/17990346.html (дата обращения – 09.12.2013).
2. Нижегородцев Р.М., Никитенко С.М., Ковригина С.В. [и др.] Государственно-частное партнерство в инновационной сфере: мировой опыт и перспективы России / под науч. ред. Р.М. Нижегородцева, С.М. Никитенко, Е.В. Гоосен. – Кемерово: ООО «Сибирская издательская группа», 2012. – 482 с.
3. Сычева И.В., Найденов И.А. Исследование форм и механизмов государственно-частного партнерства в мировой и отечественной практике // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. – 2010. – № 2–2. – С. 23–33.
4. Федоров Е.А. Государственно-частное партнерство – важнейший и универсальный механизм развития экономики // Национальные проекты [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://eafedorov.ru/node608.html (дата обращения – 09.12.2013).
5. Частно-государственное партнерство: состояние и перспективы развития в России: Аналитический доклад. – М.: Институт экономики РАН, Национальный инвестиционный совет., 2006. – С. 14.

Современное российское государство нацелено на модернизацию, переход на инновационный путь развития, поиск новых центров экономического роста в регионах, новое государственное управление. В ближайшие годы одним из ответов России на современные вызовы должна стать динамичная экономическая модель, способная обеспечивать высокий уровень жизни граждан в регионах страны. Одним из инструментов реализации проектного подхода в государственном управлении, повышения финансового, технологического, инновационного потенциала различных отраслей экономики России, социально-экономического развития регионов является государственно-частное партнерство (ГЧП). В настоящее время за рубежом и в России проекты ГЧП не только успешно реализуются в различных сферах, традиционно принадлежавших государству, но используются как инструмент стратегического развития экономики, региональной политики, в том числе инновационной.

Многообразие существующих форм общественно значимых проектов, реализуемых на основе взаимодействия власти и бизнеса, нуждается в твердом определении и классификации, поэтому целью данной статьи является выявление и классификация подходов к определению государственно-частного партнерства, позволяющему изучать его как инструмент региональной политики.

Среди всего многообразия зарубежных и отечественных определений можно выделить основные подходы к понятию ГЧП. Оно рассматривается как особый тип управления – «новый государственный менеджмент» (New Public Management) или способ государственной организации –
организации «хорошего государственного управления» (Good Governance); как установленная форма соглашений, заключаемых между бизнесом и властью относительно финансовых отношений и средств (институциональный, юридический подход); как стратегия или инструмент развития и модернизации экономики, а также как «игра слов», используемая в политических целях для сокрытия за понятием ГЧП различных, ранее уже существовавших, форм взаимодействия с бизнесом, где термин «ГЧП» призван придать им вид новых инструментов развития. Совокупности признаков ГЧП, освещаемые в рамках того или иного подхода, представлены в табл. 1.

Таблица 1

Понятие ГЧП: подходы и признаки  в рамках зарубежных и отечественных исследований [2]

Подход

Ключевые признаки ГЧП

Новый государственный менеджмент

Организационно-экономические аспекты (организационные формы: концессии и лизинг):

– проектный подход;

– организационные схемы, отражающие распределение прибыли, разделение рисков и затрат;

– экономический подход к оценке эффективности проектов

Институциональный (юридический) подход

1. Организационно-правовая структура соглашений:

– организационные формы сотрудничества (все проектные формы соглашений бизнеса и государства: от контрактов до совместных предприятий);

– распределение выгод и рисков.

2. Финансовые «последствия соглашений»:

– общественные и частные выгоды;

– внешние эффекты;

– распределение рисков

Стратегия и инструмент развития

1. Организационно-экономические аспекты (все формы проектного сотрудничества бизнеса и государства: от контрактов до совместных предприятий).

2. Анализ социальных целей и функций ГЧП:

– определение разделяемых целей;

– анализ социальных функций ГЧП;

– социальный аудит проектов

«Игра слов»

Подход к понятию ГЧП в широком смысле (включая не только экономические, но и социальные, и политические отношения)

 

Проведенный анализ многих определений, выдвигаемых зарубежными и отечественными авторами, международными финансовыми институтами, институтами развития и другими специализированными организациями показал, что большинство из них следует относить не к одному (по основному признаку), а к двум (реже – трем) подходам (табл. 2).

Таблица 2

Понятие ГЧП: совокупности подходов зарубежных и отечественных авторов [1, 4, 5]

Страна (автор)

Стратегия и инструмент развития

НГМ

Институциональный подход

«Игра слов»

США: Э. Савас

 

 

+

+

Германия: Т.А. Борзел, Т. Рисс

 

+

 

 

Швеция: С. Линдер

 

+

 

+

Дания: К. Грив, Х. Ван Хам, Дж. Коппеньян

 

+

 

 

Италия: Б. Раганелли, Дж. Фидон

 

+

+

 

Всемирный банк

 

 

+

 

Сингапур: Министерство финансов

+

+

+

 

Беларусь: И. Точицкая

+

 

 

 

Россия (здесь и далее): В.Г. Варнавский

+

+

+

 

М.А. Дерябина

+

+

+

 

Е.А. Федоров

+

 

 

 

Е.А. Махортов, А.С. Семченков

+

+

+

 

Таким образом, в табл. 2 видим, что авторы и авторские коллективы из развитых стран придерживаются в основном подходов к определению ГЧП, связанных с использованием его как инструмента управления и «языковой игры» (Швеция, Нидерланды, Австралия и др.), некоторые из авторов отмечают и финансовый аспект (США, Австралия, Италия и др.). Максимально институциональный подход раскрыт в определениях международных финансовых институтов и институтов развития (Европа, США и др.). Далее следуют определения ГЧП российских, белорусских авторов, в которых отчетливо видна приверженность подходу, связанному с развитием. Так, отечественный экономист В.Г. Варнавский определяет ГЧП как институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР [1]. Большинство других отечественных авторов солидарны с Варнавским, они дополняют, модифицируют и совершенствуют его определение, но совокупность подходов, в рамках которых оно существует, неизменна.

Исходя из проведенного анализа, можно сделать вывод, что страны, стремящиеся к достижению рыночных характеристик, к которым относятся Россия, Украина, Беларусь и другие государства, накладывают на ГЧП дополнительные функции, связанные с развитием социально-экономической сферы. Данный факт подтверждают российские ученые и поэтому отдают предпочтение стратегическому подходу, его же придерживается, например, и Сингапур.

Такой подход, связанный с использованием ГЧП как инструмента развития, условно можно обозначить как широкий, в котором его функциями выступают:

● в стратегическом аспекте – социально-экономическое, инновационное, развитие и модернизация страны и ее регионов, комплексное развитие территорий, реализация общественно значимых проектов;

● в институциональном аспекте – создание условий для формирования рынков и институтов, определение форм взаимодействия государства и бизнеса и др.

В то время как узкий «европейский» подход, понимающий под ГЧП косвенную приватизацию и контрактные отношения, инкриминирует партнерству функции компенсации «провалов рынка», оптимизации общественного сектора и финансов государственного бюджета, перераспределения полномочий по производству общественных благ от государственных структур к частным.

Исходя из цели исследования, с учетом современных российских реалий, связанных в том числе с уровнем развития ГЧП (развитие ГЧП в России началось в 2000-х,
в то время как в развитых зарубежных странах – с 1980-х гг.), и в согласии с оте­чест­венными авторами-экономистами не­-
обходимо придерживаться широкого, стратегического подхода к понятию и, соответственно, определению и функциям ГЧП. За основу определения взят подход В.Г. Варнавского, под термином «государственно-частное партнерство» будет пониматься институциональный альянс, подкрепленный политической волей, между государством и частным бизнесом в целях повышения эффективности государственного управления, использования государственного имущества, реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР за счет передачи бизнесу ответственности за предоставление традиционных государственных услуг или выполнение
функций [2].

В соответствии с выбранным стратегическим подходом классификация видов ГЧП, основанная на классификации И.В. Сычевой и И.А. Найденова [3], выглядит следующим образом (табл. 3).

Поскольку в России ГЧП и его нормативно-правовое обеспечение только формируются, в особенности в регионах и муниципалитетах, четкие признаки проектов ГЧП пока не полностью установлены и приняты, в связи с этим часто региональные и муниципальные общественно значимые проекты реализуются в форме почти-ГЧП-проектов, или квази-ГЧП (обычно в форме чистого ГЧП реализуются крупные дорогостоящие проекты федерального значения). Поэтому первостепенным признаком классификации видов ГЧП как инструмента развития выступает «Степень зрелости и формализации отношений в проектах». Для российских регионов, обладающих скромным набором инструментов социально-экономического развития, обусловленным сильнейшей региональной дифференциацией, в условиях невозможности использования чистого ГЧП, квази-ГЧП – один из лучших инструментов региональной политики.

С представленным выше признаком неразрывно связан признак «Соотношение ролей государства и бизнеса», согласно которому выделяются ГЧП с ведущей ролью государства, ГЧП с ведущей ролью бизнеса, ГЧП с паритетным участием государства и бизнеса. Для развитого ГЧП характерны либо паритетное участие бизнеса и государства, либо ведущая роль бизнеса в проектах (например, PFI-проекты (частная финансовая инициатива) в Великобритании), для большинства российских ГЧП и особенно квази-ГЧП характерны проекты ГЧП с ведущей ролью государства. Это связано с тем, что функции социально-экономического развития страны и регионов возложены в первую очередь на государство, и именно оно выступает инициатором общественно значимых ГЧП, в то время как бизнес пока отличается низкой активностью. В то же время с развитием ГЧП в России увеличивается доля проектов с паритетным участием государства и бизнеса, особенно это характерно для дорогостоящих и прибыльных проектов в сферах промышленности и жилого строительства, проектов комплексного развития территорий.

Таблица 3

Классификация видов ГЧП как инструмента развития страны, регионов и муниципальных образований

Классификационный признак

Наименование проектов, где ГЧП выступает инструментом развития

Степень зрелости и формализации отношений в проектах

Проекты, отвечающие всем основным признакам ГЧП

Проекты квази-ГЧП – не отвечающие признакам ГЧП, но выполняющие часть его функций

Соотношение ролей государства и бизнеса

ГЧП с ведущей ролью государства

ГЧП с ведущей ролью бизнеса

ГЧП с паритетным участием государства и бизнеса

Отрасль экономики или социальной сферы

ГЧП в социальной сфере

Инфраструктурные проекты ГЧП

ГЧП в сфере жилого строительства

ГЧП в сфере промышленности

Межотраслевые проекты ГЧП (проекты комплексного развития территорий, создания кластеров и т.д.)

Характер государственного партнера

ГЧП федерального значения

ГЧП регионального значения

Муниципально-частное партнерство

Смешанные ГЧП (межгосударственные, межрегиональные, межмуниципальные, разноуровневые)

Масштаб проектов ГЧП

Крупнейшие и крупные

Средние

Малые

Сроки реализации проектов

ГЧП со строго установленным сроком

ГЧП с плавающим сроком (до достижения некоторых экономически или социально значимых задач)

Условно бессрочные проекты

Инновационная составляющая

Партнерство, нацеленное на достижение инновационного эффекта

Партнерство, вызывающее вторичный инновационный эффект

Традиционное неинновационное партнерство

 


Источник: составлено автором.

Согласно признаку «Отрасль экономики или социальной сферы», помимо вышеназванных, выделяют также ГЧП в социальной сфере и инфраструктурные проекты ГЧП. Во всех этих проектах ГЧП выступает инструментом развития, поскольку они являются общественно значимыми.

С данным признаком тесно связан признак «Характер государственного партнера» (ГЧП федерального значения, ГЧП регионального значения, муниципально-частное партнерство, смешанные ГЧП (межгосударственные, межрегиональные, межмуниципальные, разноуровневые)). Комплексные общественно значимые проекты – обычно крупные дорогостоящие проекты федерального значения, инфраструктурные – могут быть межрегиональными (строительство автодорог, мостов и т.д.).

С вышеназванным признаком связаны признаки «Масштаб проектов ГЧП» и «Сроки реализации проектов». Проекты регионального значения – обычно средние проекты, муниципального – мелкие (часто квази-ГЧП). Что касается сроков, то для квази-ГЧП-проектов часто характерны проекты без строго установ-
ленных сроков.

Отдельным признаком выступает «Инновационная составляющая» проектов ГЧП. Партнерства, нацеленные на достижение инновационного эффекта, играют важнейшую роль в социально-экономическом развитии и характерны для инновационно активных российских регионов. В то же время положительной тенденцией является образование на основе ГЧП в российских регионах технопарков, технополисов, особых экономических зон, кластеров в целях инновационного развития.

Таким образом, проектный подход к ГЧП задает классификацию форм ГЧП, определяющих типы его контрактов. Такая классификация распространена за рубежом и необходима и в российских условиях, поскольку в рамках нового государственного менеджмента имеет целью совершенствование государственной политики в части использования ГЧП как инструмента развития страны и ее регионов. Стратегический подход к ГЧП требует иной классификации – классификации видов ГЧП, которая позволяет объединять в одном проекте определенные совокупности различных видов ГЧП, создавая множество индивидуальных структур проектов для достижения единственной цели – максимально эффективного социально-экономического развития государства и его регионов. Иными словами, данная классификация позволяет не только сформировать характеристику системы ГЧП в стране и регионах и выявить применяемые в стране виды проектов, но и на основе анализа выбрать те из них, которые способны качественно развивать регионы и государство в целом. В совокупности эти классификации дополняют друг друга и формируют, в особенности вторая, представление об индивидуальной системе ГЧП в каждом конкретном государстве.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта № 13-12-42009 «Квази-ГЧП проекты как фактор становления и развития института государственно-частного партнерства в России».

Рецензенты:

Кудряшова И.А., д.э.н., профессор кафедры мировой экономики, зам. директора по научной и инновационной работе, Кемеровский институт (филиал), ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова», г. Кемерово;

Никитенко С.М., д.э.н., профессор кафедры мировой экономики, Кемеровский институт (филиал), ФГБОУ ВПО «РЭУ
им. Г.В. Плеханова», директор ООО «ИНЦП «Иннотех», г. Кемерово.

Работа поступила в редакцию 28.11.2014.


Библиографическая ссылка

Ковригина С.В. ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: ПОДХОДЫ И КЛАССИФИКАЦИЯ // Фундаментальные исследования. – 2014. – № 11-12. – С. 2681-2685;
URL: http://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=36046 (дата обращения: 16.10.2018).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.252