Одним из традиционных методов регулирования внешней торговли является лицензирование. В целом сущность лицензирования состоит в том, чтобы подтвердить право на осуществление какой-либо деятельности при помощи специального разрешения – лицензии.
В сфере внешней торговли товарами лицензирование можно отнести к универсальному механизму, применяемому для реализации различных мер регулирования, включенных в комплекс запретов и ограничений [2]. Однако в зависимости от того, к какой группе мер относится лицензирование, существует ряд особенностей его применения. Эти особенности связаны с конкретными товарами, при осуществлении экспортно-импортных операций с которыми оформляются лицензии, процедурой выдачи разрешительных документов и, соответственно, порядком контроля соблюдения установленных ограничений органами государственной власти.
Целью настоящей статьи является анализ особенностей перемещения лицензируемых товаров в международном торговом обороте, определяемых свойствами товаров, которые позволяют отнести лицензируемые товары к той или иной категории.
Особенности лицензирования имеют практическое значение, прежде всего, для контролирующих органов, в частности таможенных, для обеспечения соблюдения запретов и ограничений при перемещении товаров через таможенную границу, а именно:
– возможно ли вообще осуществление такой деятельности;
– необходимо ли представление лицензий при перемещении через таможенную границу тех или иных товаров;
– какие должны быть лицензии: какой орган власти уполномочен на выдачу лицензии и к какому виду она относится;
– на каком этапе должна быть представлена лицензия: в месте прибытия товаров или в месте назначения при таможенном декларировании (актуально для ввоза товаров).
В сфере внешней торговли товарами к мерам, связанным с подтверждением права на импорт (ввоз) и экспорт (вывоз) контролируемых товаров, можно отнести следующие:
– меры нетарифного регулирования;
– специальные защитные меры;
– меры, затрагивающие внешнюю торговлю товарами и вводимые исходя из национальных интересов;
– меры экспортного контроля, в том числе в отношении продукции военного назначения [5].
Кроме единого метода реализации мер нетарифного регулирования, мер, затрагивающих внешнюю торговлю товарами и вводимых исходя из национальных интересов, а также специальных защитных мер в виде лицензирования, эти меры также объединяет общая номенклатура товаров, в отношении которых они установлены. Эти товары систематизированы в Едином перечне товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами – участниками Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами (Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 16.08.2012 № 134 «О нормативных правовых актах в области нетарифного регулирования» и Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21.04.2015 № 30 «О нормативных правовых актах в области нетарифного регулирования») [8, 9].
Меры экспортного контроля реализуются также через применение лицензирования и системы разрешений, но в отношении только товаров двойного и военного назначения [4, 6].
Порядок выдачи и формы лицензий и разрешений различаются в зависимости от категории лицензируемых товаров.
Таким образом, можно выделить три основные группы лицензируемых товаров:
1. Товары гражданского назначения.
2. Товары двойного применения.
3. Товары военного назначения.
Категория подконтрольных товаров является базовым элементом лицензирования, поскольку определяет все остальные особенности. Так, существует ряд ограничений по категориям товаров на осуществление деятельности, связанной с их перемещением через таможенную границу, которые ужесточаются последовательно к каждой категории – от продукции гражданского назначения до товаров, применяемых в военных целях. Гражданскую продукцию могут перемещать любые лица, удовлетворяющие условиям получения лицензий, которые определены в пункте 10 Правил выдачи лицензий и разрешений на экспорт и (или) импорт товаров [3]. Ограничения касаются только отдельных групп товаров. Например, перемещать прекурсоры наркотических средств могут только юридические лица [9]. Лицензии же на право перемещения продукции военного назначения выдаются только российским юридическим лицам, являющимся субъектами военно-технического сотрудничества [1].
Такие ограничения при выдаче лицензий могут свидетельствовать о фактическом запрете на осуществление внешнеторговых операций с подконтрольными товарами, причем запрет может быть как для потенциальных заявителей, которым не предоставлено право на импорт или экспорт товаров в силу отсутствия необходимых для получения лицензии документов, так и определении круга потенциальных заявителей на основании конкретных критериев – категории лица, его организационно-правовой формы, отрасли деятельности, территориальной принадлежности и других. Несоблюдение подобных критериев автоматически не позволяет лицу получить лицензию.
Так как лицензия подтверждает право на перемещения товара, заявитель в первом случае должен подтвердить органу, уполномоченному на выдачу лицензии, право заниматься деятельностью, связанной с использованием, оборотом, применением конкретного товара внутри страны [7]. Если на внутреннем рынке заявитель не имеет права заниматься такой деятельностью с товаром, то и перемещать товар через границу ему запрещено. Во втором случае заявитель должен быть включен в соответствующий реестр или иным способом отнесен к категории потенциальных заявителей.
Таким образом, необходимо учитывать, к какой из трех групп лицензируемых товаров относится продукция, для определения, возможно ли вообще осуществлять перемещение товара конкретным лицом.
Общим при рассмотрении базового элемента лицензирования является коммерческий характер перемещения товара – лицензия не может быть выдана физическому лицу на ввоз или вывоз товара в личных, домашних и иных целях, не связанных с предпринимательской деятельностью. Лицензия – это разрешительный документ только для коммерческой деятельности. В неторговом обороте необходимость подтверждения права физического лица на перемещение товара для личного пользования определяется свойствами самого товара, от которых зависит необходимость и целесообразность регулирования перемещения. Здесь тоже может применяться ограничение в виде разрешительной системы ввоза и (или) вывоза, отличной от лицензирования, или полный запрет некоммерческого перемещения товаров. Например, опасные отходы могут ввозиться только в целях коммерческой деятельности.
Товары, являющиеся лицензируемыми в рамках экспортного контроля, не могут быть отнесены к продукции, перемещаемой физическими лицами для личного пользования [4].
Из данного вывода можно выделить следующую особенность лицензирования исходя из категории лицензируемого товара: товары гражданского назначения сопровождаются лицензиями только при импорте или экспорте, под которыми понимается перемещение товаров через таможенную границу в рамках коммерческой деятельности, предполагающей отчуждение товара.
Лицензирование в рамках экспортного контроля может применяться и в иных случаях, например при временном ввозе или вывозе, что свидетельствует о более строгом регулировании данного направления деятельности со стороны государства [4].
Принадлежность товаров к той или иной категории определяется их свойствами и природой их происхождения. Так, товары гражданского и двойного назначения создаются по общегражданским стандартам, но последние обладают специфическими качествами, позволяющими их использовать как в «мирных» целях, так и для создания оружия. Продукция военного назначения изначально создается по особым стандартам и предназначена для применения в военных целях [1].
Основной задачей является правильность идентификации лицензируемых товаров как со стороны лиц, планирующих перемещать такие товары, так и со стороны контролирующих органов.
Отнесение лицензируемых товаров к одной из категорий осуществляется на основе общего принципа идентификации, применяемого в системе запретов и ограничений: необходимо сопоставить конкретный товар с товарами, включенными в соответствующие списки, по определенным критериям. Такими критериями являются:
– код Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности (далее – ТН ВЭД);
– наименование товара;
– свойства и отдельные характеристики товара;
– область применения товара;
– информация лицензирующих органов об использовании товара.
Списков лицензируемых товаров много, но они также подразделяются по категориям на три группы:
1. Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами – участниками Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами (Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 16.08.2012 № 134 «О нормативных правовых актах в области нетарифного регулирования» и Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21.04.2015 № 30 «О нормативных правовых актах в области нетарифного регулирования»), в который включены товары гражданского назначения [8, 9].
2. Шесть национальных списков (перечней) контролируемых товаров и технологий, утвержденных в Российской Федерации Указами Президента, в которые включены товары двойного применения [4].
3. Классификатор продукции военного назначения, ввоз и вывоз которой осуществляются по лицензиям, выдаваемым Федеральной службой по военно-техническому сотрудничеству, в котором поименована продукция военного назначения [1].
При применении перечней имеется ряд проблем. Во-первых, не все списки позволяют идентифицировать товар по коду ТН ВЭД, так как подобный критерий идентификации вообще отсутствует. Например, ряд разделов Единого перечня товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами – участниками Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами, и Классификатор продукции военного назначения, ввоз и вывоз которой осуществляются по лицензиям, выдаваемым Федеральной службой по военно-техническому сотрудничеству, не содержат кодов ТН ВЭД.
Идентификация товаров производится по наименованию товаров и иным критериям. Кроме того, помимо участников внешнеторговой деятельности и таможенных органов идентификацию товаров могут осуществлять иные уполномоченные органы и организации при отсутствии подробной информации о товаре.
Следующей проблемой является отсутствие информации о полномочиях по идентификации товаров гражданского назначения. Четко определены только органы и организации, осуществляющие идентификацию товаров двойного и гражданского назначения.
В-третьих, лицензируемый товар может быть включен в одну из групп списков, но обладать признаками нескольких категорий.
Таким образом, правильность идентификации зависит от полноты и качества информации о товаре. В зависимости от целей введения лицензирование может относиться к мерам экономического или не носящим экономического характера. Как правило, меры, вводимые для защиты экономических интересов отечественных производителей товаров (например, количественные ограничения импорта), носят экономический характер и призваны ограничить импорт товаров, если их количество создает угрозу для национального рынка. Такие меры могут применяться временно, до минимизации угроз для рынка.
Напротив, меры, связанные с подтверждением права на перемещение товаров, потенциально опасных по своей природе (например, лицензирование внешнеторговых операций с опасными отходами, озоноразрушающими веществами) имеют неэкономический характер, то есть они применяются независимо от насыщенности внутреннего рынка подобными товарами и носят постоянный характер с тенденцией к переходу ограничения в запрет перемещения товаров со временем, как это произошло в 2013 г. с озоноразрушающими веществами и содержащей их продукцией – большая часть ограниченных к перемещению веществ с 2013 г. перешла в категорию запрещенных [8].
Свойства конкретных товаров могут определять характер лицензирования, что влияет на требования по представлению лицензий таможенным органам: ввозимые товары, в отношении которых установлено лицензирование неэкономического характера, должны сопровождаться лицензиями в местах прибытия на таможенную территорию Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС), а если при ввозе товаров применяется лицензирование экономического характера, допускается представление лицензии таможенному органу, где планируется осуществить таможенное декларирование и (или) выпуск товаров в соответствии с таможенной процедурой выпуска для внутреннего потребления. Иными словами, потенциально опасные по своей природе товары могут быть ввезены на территорию ЕАЭС только при наличии лицензий, подтверждающих право импортеров на ввоз таких товаров, а товары, опасность которых определяется только их количеством на внутреннем рынке, могут пересекать границу без представления лицензий. В последнем случае лицензия является обязательным условием выпуска товара таможенными органами в соответствии с определенной таможенной процедурой.
При этом форма лицензии и порядок выдачи одинаковы и не зависят от характера лицензирования при перемещении товаров гражданского назначения. Лицензирование в системе экспортного контроля всегда носит неэкономический характер и применяется, прежде всего, в целях обеспечения государственной безопасности. Экономические же интересы национальных производителей в данном случае второстепенны.
Выводы
Таким образом, можно выделить ряд элементов лицензирования:
1. Объект регулирования.
2. Номенклатура лицензируемых товаров.
3. Лицензирующие органы.
4. Форма разрешения.
5. Идентификация лицензируемых товаров.
Каждый элемент в зависимости от категории лицензируемого товара имеет свои особенности. От категории лицензируемого товара зависит степень свободы внешней торговли с подконтрольным товаром – более свободными с точки зрения контролирования государством являются экспортно-импортные операции с товарами гражданского назначения. Специфические свойства продукции двойного и военного назначения определяют более значительное регулирование государством внешней торговли с этими категориями, в данном случае имеет место приоритет интересов государства.