Производственные зоны как неотъемлемые звенья экономики крупных городов выполняют две главные функции: производственную, т.е. обеспечение роста выпуска продукции (товаров, услуг) при повышении эффективности хозяйственной деятельности и развитии межрегиональных экономических связей, и социальную с широким спектром деятельности, но главное – обеспечением условий для воспроизводства «совокупного работника в единстве его профессиональных и личностных характеристик» [2] и защиты от социальных рисков (потери работы, трудоспособности, источников существования и т.д.). Роль производственных территорий, расположенных в крупных городах, чрезвычайно высока не только для самих мегаполисов, но и для регионов, в которые эти мегаполисы включены в рамках социально-экономических связей [1].
Реформационные преобразования в экономической и других областях общественных отношений более всего затронули именно низовое звено (так называемый «местный уровень») государственного и хозяйственного устройства России, придали его функциям принципиально новое содержание и породили феномен рыночных взаимоотношений хозяйствующих субъектов и территорий[1] в условиях конфликта их интересов [5, 6].
Применительно к процессам развития производственных зон суть этого конфликта состоит в следующем. При реализации производственной функции хозяйствующие субъекты, размещенные в границах зоны, и территория, вступая в рыночные отношения, стремятся соблюдать свои собственные, объективно обусловленные экономические интересы, которые по определению не совпадают с интересами партнера.
Объективно конфликтная ситуация создается в связи с тем, что и хозяйствующие субъекты, и территория в лице региональной или муниципальной власти по-разному определяют свою роль в экономическом и социальном развитии. Для хозяйствующих субъектов важнейшим стимулом является собственное процветание. Органы регионального управления или муниципального самоуправления, выполняя возложенные на них обязанности по решению социально значимых задач, связанных с обслуживанием населения, стремятся к созданию и поддержанию экономической стабильности и оценивают участие бизнеса в жизнедеятельности на территории производственной зоны как источник роста доходов местного бюджета.
В странах с устоявшейся рыночной экономикой выработаны и действуют принципы и механизмы согласования этих противоречий. России, всего десятилетие назад приступившей к рыночным преобразованиям, только предстоит сформировать подобные механизмы, определяя свой путь развития. При этом неизбежно должны быть учтены специфика государственного устройства и чрезвычайное многообразие субъектов российского рынка, с одной стороны, и реализовано сочетание рыночных отношений с советским опытом планомерного социального и экономического развития, с другой.
Конфликт интересов агентов рынка в развитии любого территориального образования не следует понимать как непримиримое противостояние. Это объективно обусловленный экономический процесс, в котором возможно временное совпадение целей (интересов), и проявляется это совпадение чаще всего в деталях, т.е. имеет характер тактических решений, предопределенных конкретными обстоятельствами хозяйственной деятельности. По сути же, явно или неявно собственные стратегические экономические цели присутствуют во взаимоотношениях хозяйствующих субъектов и территории постоянно.
На взаимоотношениях этих партнеров отражается также их неравное экономическое и юридическое положение.
Хозяйствующие субъекты – это юридические лица, вполне самостоятельные (в рамках закона и в пределах располагаемых финансовых ресурсов) в своей экономической деятельности. Успешная деятельность всех субъектов хозяйствования напрямую зависит от профессионализма менеджмента, квалификации производственного персонала, умения менеджеров найти свою нишу на рынке производимой предприятием продукции. Разумеется, оказывают влияние ресурсное обеспечение, оперативность и устойчивость связей со смежниками и партнерами, уровень спроса на выпускаемую продукцию (товары, услуги) и т.д. При этом источником обеспечения многими ресурсами (трудовыми, земельными, водными, территориальными, коммуникационными и др.) являются главным образом муниципальные образования, в границах которых расположены эти субъекты.
Органы местного самоуправления (территория) также действуют в пределах, определенных законами и другими нормативными правовыми актами, и в соответствии с полномочиями, переданными им органами государственной власти. Отвечая за социально-экономическое развитие муниципального образования, органы местного самоуправления как агенты рыночных отношений не обладают правом прямого регулирования деятельности хозяйствующих субъектов (кроме предприятий, находящихся в муниципальной собственности). Деятельность этих органов ведется при фактически сильном ограничении материально-финансовых средств и наличии так называемых «необеспеченных мандатов». Их финансовое положение в существенной мере зависит от поступлений в местный бюджет части доходов производственных единиц (прежде всего в виде налогов). В этих условиях территории стремятся полностью использовать свои конкурентные преимущества, например наличие относительно дешевой рабочей силы, природных ресурсов, создать мотивационный механизм взаимоотношений (налоговые льготы, льготные кредиты и ставки арендной платы за помещения, земельные участки и др.). Иными словами, территория формирует основные правила поведения хозяйствующих субъектов на рынке, хотя и в рамках, установленных федеральным законодательством.
Предприятия заинтересованы в широком предоставлении и приемлемой стоимости территориальных ресурсов, развитой и доступной инженерной инфраструктуре, путях сообщения, социальной инфраструктуре (так как их работники потребляют услуги социальной сферы, предлагаемые территорией), а в целом в благоприятном для сотрудничества «климате».
Следовательно, у хозяйствующих субъектов и территории есть взаимные обязательства и взаимная ответственность и поэтому их сотрудничество в экономической деятельности и решении социальных проблем необходимо, что, в свою очередь, диктует и необходимость поиска компромисса. Таким образом, компромисс является движущей силой развития производственных зон. Поиск компромисса – обоюдный и постоянный процесс во взаимоотношениях территории и хозяйствующих субъектов.
Впрочем, это можно констатировать применительно к процессам территориального развития в территориальных образованиях любого уровня. Но по отношению к муниципальным образованиям и производственным зонам в их границах это утверждение имеет особое значение, ибо успешность взаимодействия на этом уровне решает судьбу воспроизводства социального, хозяйственного, финансового, научно-технического и других потенциалов, а в конечном счете судьбу реформаторских преобразований и жизнедеятельности страны в целом.
Сравнительно малый опыт социально-экономического развития России в условиях рынка тем не менее позволяет сформировать некоторые принципы рассматриваемых взаимоотношений, позиционирующих действия обеих сторон в процессе общественного воспроизводства:
? в процессе воспроизводства конфликт интересов территории и хозяйствующих субъектов постоянен, напротив, согласованность интересов временна. Требуются регулярный (на уровне тактических решений) поиск новых и модернизация действующих механизмов согласования; инициатива в этом должна принадлежать территории как объединяющему фактору национальной социально-экономической системы;
? необходимость установления равноправных партнерских отношений хозяйствующих субъектов и территории в воспроизводственном процессе и четкого разграничения между ними прав и ответственности в управлении собственностью;
? территориальные органы власти, поощряя экономическую свободу хозяйствующих субъектов, предоставляя им больше возможностей для достижения собственных целей и реализации интересов, создают одновременно благоприятные условия для социального и экономического развития территориального комплекса, обретают дополнительные ресурсы для решения социальных и иных общественных задач;
? создание и поддержание устойчивости территориальной социально-экономической системы в равной мере важны и для территории, и для хозяйствующих субъектов в ее границах, так как в конечном счете тем самым обеспечивается каждой из сторон достижение наиболее эффективным путем объективно обусловленных целей;
? в новых условиях хозяйствования, особенно при решении тактических задач, должна меняться роль государственных властных структур: в их действиях должна усиливаться функция защиты прав собственника и гражданина (населения);
? система государственного и муниципального управления должна строиться не только на принципах принятия дискретных управленческих решений, но также решений интервальных, основанных на эмпирической оценке [4].
В исполнении социальной функции производственные зоны (субъекты, их составляющие, и в первую очередь предприятия промышленности) разделяют участие и ответственность с местными органами самоуправления. При этом социальная функция может проявляться через прямое участие социальной сферы в производственном комплексе зоны. Это – рабочие места и занятость населения на различных предприятиях, переподготовка кадров и повышение их квалификации, охрана окружающей среды и природоохранные мероприятия на объектах производства и производственной инфраструктуры, обеспечение работников медицинским обслуживанием и др.
Кроме того, социальная сфера косвенно участвует и в функционировании производственных зон через систему общего образования, культурное обслуживание работников этих зон (обеспечивая полноценный отдых и проводя определенную воспитательную работу), организацию торговли и общественного питания, медицинское обслуживание всего населения.
В свою очередь, хозяйствующие субъекты оказывают поддержку социальной сфере муниципальных образований.
Известно, что большинство крупных предприятий промышленности в советский период имели на своем балансе объекты социальной инфраструктуры, включая жилье, больницы, детские сады и т.д. Многие из этих предприятий, в первую очередь рентабельные, и в настоящее время продолжают содержать социальные объекты, даже в том случае, если они были переданы в ведение муниципалитетов. Наряду с этим крупные прибыльные предприятия субсидируют (в различных формах) территориальную экономику, поддерживая реализацию федеральных программ, строительство жилья, дорог, помогая убыточным социальным объектам и т.п., получая от местной власти в качестве компенсации налоговые льготы, поддержку в конкурентной борьбе и т.д.
Главное в регулировании взаимоотношений в социальной сфере – обеспечение условий для «воспроизводства совокупного работника», адекватного современным требованиям к профессиональным качествам, целям развития экономики производственных зон и их важнейших отраслей. В российском бизнесе постепенно осознается особая значимость человеческого фактора и появляется понимание того, что инвестиции в работника, в развитие его профессионального и личностного (духовное и культурное развитие) потенциалов – это наиболее прибыльные вложения.
Для органов местного самоуправления решение социальных задач – приоритетная функция, так как территориальная власть принимает на себя обязательства (определяемые в законодательном порядке) по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования и реализации его социальных ожиданий, прежде всего в обеспечении занятости, обслуживания по прогрессивным социальным стандартам, роста уровня благосостояния, экологической безопасности и др.
Многообразие предметов ведения местного самоуправления при ограниченности финансовых ресурсов и низкой доходной самодостаточности бюджетов муниципальных образований, присутствие в производственных зонах предприятий, не находящихся в муниципальной собственности, и весьма проблематичная возможность воздействия органов самоуправления на эти предприятия, существенная зависимость муниципальных образований от результатов их хозяйственной деятельности – это далеко не полный перечень сложных проблем, встающих на пути органов самоуправления при осуществлении социальных программ.
Существенная характеристика качества жизни населения – экологическое состояние среды обитания, рассматриваемое в совокупности с отраслями экономики и социальной сферы.
В настоящее время в производственных зонах городов серьезно нарушена сбалансированность хозяйственно-производственной деятельности, рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Производственные зоны – крупные источники загрязнения окружающей среды, прежде всего в связи с высокой концентрацией промышленных предприятий на сравнительно ограниченной территории.
Помимо высокой техногенной нагрузки, загрязнения создаются наличием в производственных зонах большого числа экологически вредных и технологически устаревших предприятий, накоплением высокотоксичных, радиоактивных и других промышленных, а также строительных и бытовых отходов, выбросами вредных и токсичных веществ в атмосферу, сбросом неочищенных производственных и бытовых стоков в открытые водоемы, плохой работой очистных сооружений, что приводит к дополнительному загрязнению почвы и источников питьевой воды и т.п. Особенно опасно такое состояние окружающей среды для легкоранимых территориальных экосистем городов.
«Состояние окружающей среды и природных ресурсов на территории большинства крупных городов России характеризуется как критическое, что обусловлено нерациональным использованием земельных, водных, лесных и иных ресурсов, значительным геологическим риском, объемом и составом загрязнения окружающей среды, уровнем физических воздействий на окружающую среду и другими факторами. Городские агломерации, урбанизированные районы – это ареалы глубоко измененной антропогенной деятельностью природы. Значительное по объемам и масштабам негативное воздействие проявляется на расстоянии в десятки раз большем, чем радиус агломерации» [2].
Есть много причин, приведших к такому состоянию окружающей среды в городах и возникновению проблемы с ее охраной. Они присутствуют во всех городах в разных сочетаниях, что определяется конкретными условиями каждого города и каждого промышленного предприятия в его пределах. Однако из числа этих причин можно выделить по крайней мере две основные, имеющие всеобщую значимость для эффективного природопользования и охраны окружающей среды.
Одна из них состоит в недостаточной эффективности действующей в России системы платежей за загрязнение окружающей среды и низком уровне ставок оплаты, к тому же не дифференцированных по классам опасности загрязняющих веществ и не учитывающих отраслевые и территориальные особенности загрязнения окружающей среды. Использование этой системы в условиях постоянно высокой инфляции и отставания уровня платежей от уровня цен не только не стимулирует хозяйствующие субъекты к строительству природоохранных сооружений и внедрению современных экологически безопасных, малоотходных и ресурсосберегающих технологий. Напротив, для промышленных предприятий и других субъектов хозяйственной деятельности оказываются невыгодными эти природоохранные мероприятия, так как затраты на их реализацию намного превышают выплаты за сверхнормативное загрязнение.
Вторая причина кроется в недостаточном применении так называемой превентивной стратегии экологической безопасности (в современных российских условиях это и вовсе сложно, принимая во внимание известные экономические обстоятельства). Иначе говоря, в отечественной хозяйственной практике природоохранная деятельность направлена преимущественно на устранение последствий загрязнений, хотя разумнее обеспечивать «предупреждающую» тактику, т.е. обеспечивать экологическую безопасность на всех стадиях производственного цикла, вплоть до выпуска готовой продукции.
Результаты внедрения превентивной стратегии в промышленность развитых зарубежных стран и отечественный опыт дают основания считать, что ликвидация причиненного ущерба обходится дороже превентивных природоохранных мер.
Экономическое регулирование использования природных ресурсов, обеспечения нормативного качества окружающей среды и экологической безопасности населения приобрело значение крупной государственной проблемы. Ее непосредственная связь со структурными преобразованиями национальной экономики и безальтернативность в отношении учета региональной специфики требуют расширения научно-методических и нормативных исследований, проведения мониторинга состояния окружающей среды и динамики антропогенных загрязнений вплоть до отдельных объектов-загрязнителей.
Как объект регулирования производственные зоны имеют существенную специфику. Прежде всего, это нестабильные образования. Они не имеют постоянных, законодательно установленных границ, юридического статуса. Сокращение, расширение территории производственных зон, изменение состава расположенных там предприятий, вывод объектов, организация территорий – постоянные процессы, связанные с территориальным, экономическим и социальным развитием городов и регионов, на территории которых они расположены.
Все эти факторы затрудняют возможности стабильного развития производственных зон, их эволюции в соответствии с общемировыми прогрессивными тенденциями. Именно поэтому в условиях современной России так актуальна проблема управления развитием производственных зон и создания эффективной системы органов, осуществляющих это управление.
Реорганизация производственных зон является одной из наиболее актуальных задач развития Москвы. Решение этой задачи должно снять противоречия между неизжитой до настоящего времени практикой экстенсивного использования производственными предприятиями огромных территорий города, сформировавшейся еще в период индустриализации, и социальными, экологическими, градостроительными, экономическими интересами населения. Такие задачи стоят перед всеми старопромышленными городами мира, но в Москве разгрузка территорий от малоэффективных, ресурсоемких и социально неоправданных производств ощущается наиболее остро и поэтому закономерно рассматривается в качестве одного из приоритетных направлений развития города. Организационным механизмом редевелопмента производственных территорий может выступать проектное управление, которое сегодня предполагает не только управление отдельными проектами, но также и программами [7] и портфелями проектов [8]. Учитывая необходимость встраивания производственных территорий в новые экономические реалии, крайне высока маркетинговая компонента в программах реорганизации производственных территорий [3].