Вопрос необходимости проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства приобрел актуальность в начале 90-х годов. Подавляющее господство государственной собственности, высокая централизация управления, искусственная монополизация и значительная дотационность этой сферы сформировали искаженную мотивацию поведения всех субъектов взаимоотношений и обусловили общую неэффективность функционирования жилищно-коммунальной сферы.
При социализме жилье строилось за счет государственных средств, поэтому в первую очередь приветствовались дешевые проекты жилищного строительства и коммунальной инфраструктуры. В результате на сегодняшний день мы имеем дешевый и крайне энергозатратный жилищный фонд с ветхими инженерными коммуникациями, эксплуатация которого обходится в четыре раза дороже чем на западе.
В те времена, так называемый «затратный механизм», доминирующий в этой сфере, являлся характерной чертой всей экономики страны того периода, что объективно должно было предполагать использование для реформирования жилищно-коммунального хозяйства тех же механизмов, что и в любом другом секторе экономики при отпуске цен в 1991 году. Однако подходы к реформированию этой сферы оказались принципиально иными, что во многом определило характер проблем и процессов, свойственных современному этапу реформирования ЖКХ.
В начале 90-х годов тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения поддерживались на чрезвычайно низком уровне и дотировались из бюджета на 90 %. Квартирная плата, включающая платежи населения за коммунальные услуги, составляла около 2,5 % среднего дохода семьи.
Низкие коммунальные платежи населения компенсировались за счет перекрестного субсидирования, то есть за такие же услуги промышленные предприятия платили дотацию в десятки раз больше. Жилищные предприятия получали дотацию на содержание жилищного фонда из бюджета. Ресурсоснабжающие предприятия тоже получали бюджетную дотацию – как компенсацию за разницу в тарифах, поэтому им не было смысла и интереса экономить ресурсы, снижать затраты, ликвидировать утечку, вкладывать денежные средства в ремонт инженерных коммуникаций. Чем больше поставлено услуг, тем больше получишь дотации.
С вступлением в силу в конце 1992 года закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» определялись основные концептуальные подходы реформирования жилищно-коммунального хозяйства. А принятие в 1991 году Верховным Советом РФ Постановления № 3010 создало условие для осуществления процесса передачи в муниципальную собственность государственного и ведомственного жилого фонда, объектов инженерной инфраструктуры, жилищно-эксплуатационных и ремонтно-строительных организаций, находящихся ранее в ведении местных советов и приватизируемых предприятий. Таким образом, создавалась материально-техническая основа для управления принятым жилищным фондом на муниципальном уровне.
Характер дальнейших преобразований системы отношений в жилищно-коммунальной сфере во многом определялся принятым в то время порядком приватизации жилья, в результате которого сформировался вторичный рынок жилья. Однако в связи с тем, что в процессе проведения приватизаций в собственность передавались только жилые помещения, места общего пользования по-прежнему оставались в муниципальной собственности. В связи с чем, несмотря на то, что доля приватизированного жилья в РФ сегодня составляет уже более 60 %, подавляющее большинство зданий по-прежнему находится в муниципальной собственности.
В области оплаты жилья и коммунальных услуг была принята стратегия ее постепенного повышения с целью покрытия уровня затрат на содержание ЖКХ за счет самих потребителей (жителей), одновременно развивалась система социальной поддержки малообеспеченных слоев населения путем представления им бюджетных субсидий адресного характера. Это связано в первую очередь с высокими затратами на содержание жилищного фонда и поставку коммунальных услуг.
С 1994 года, впервые за многие десятилетия, была изменена система расчетов с населением за жилищно-коммунальные услуги, в том числе повышенные ставки по платежам. В качестве критерия стали использоваться нормативно установленная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в семейном бюджете и социальная норма площади, установленная для каждого региона, так называемый федеральный стандарт. Однако, несмотря на то, что тарифы продолжают расти, они по-прежнему остаются самыми низкими в сравнении с тарифами, принятыми в европейских странах с аналогичными климатическими условиями.
Исторически еще с советских времен структура управления жилищным фондом была излишне централизована:
– Министерство ЖКХ РСФСР.
– Мосгорисполком.
– Департамент Инженерного Обеспечения (ДИО), осуществляющий методологическую работу.
– Районные Жилищные Управления (РЖУ), которые часто реорганизовывались и меняли свое название:
● Производственное ремонтно-эксплуатационное Объединение (ПЖРО).
● Производственное ремонтно-эксплуатационное Объединение (ПРЭО).
● Управление коммунальным хозяйством (УКХ).
Такая управленческая вертикаль регулировала все основные процессы в жилищной сфере из центра, хотя вся эта сфера была одновременно и в ведении местных Советов. Организации, предоставляющие жилищно-коммунальные услуги, не обладали необходимой самостоятельностью, не имели юридического лица.
Структуры, управляющие жилищным фондом, именуемые по-разному из-за проводимых реорганизаций, выполняли функции заказчиков (РЖУ; ПЖРО; ПРЭО; УКХ).
Всем привычные ЖЭКи были реорганизованы в Дирекции по Эксплуатации Зданий (ДЭЗ), которые, будучи структурными подразделениями ПРЭО, выполняли следующие функции:
– уборка дворовой территории;
– уборка мест общего пользования (подъезды);
– санитарная очистка мусорокамер;
Кроме этих функций, на ДЭЗы были еще возложены обязанности паспортного учета и подготовки документов для прописки проживающих (для органов внутренних дел), а также сбор оплаты коммунальных платежей.
Оплата труда работника ДЭЗа производилась по минимальным часовым тарифам. А для привлечения специалистов в отрасль была введена система предоставления служебного жилья на время работы. ДЭЗы, не являясь юридическим лицом, входили в районную структуру (ПРЭО), которая имела централизованную бухгалтерию.
Жилищный фонд города Москвы того периода можно подразделить на муниципальный, ведомственный, а также принадлежащий ЖСК (Жилищно-строительный кооператив).
Муниципальный жилищный фонд был на балансе Производственных Ремонтно-Эксплуатационных Объединений (ПРЭО), которые на правах владельца выполняли функции заказчика, получая финансирование из бюджета, заключали договоры с подрядными организациями и с поставщиками услуг.
Подрядными организациями на все виды работ выступали районные специализированные организации. Никому и в голову не приходило провести конкурс на право выполнения работ. Был план, спущенный сверху. Главной задачей было его выполнение на 100–105 %. Проблемой было только недостаточное количество материальных и трудовых ресурсов.
Никакой конкуренции на тот период не было. Работы выполняли предприятия-монополисты, распределенные сверху, например:
– эксплуатацию и содержание жилищного фонда, сезонную подготовку к зиме и весне, выборочный и комплексный, а также текущий ремонты по договору с ПРЭО выполняло РСУ, которое имело свои участки при каждом ДЭЗе, они же проводили наладку инженерного оборудования;
– уборку внутри дворовой территории и вывоз мусора по договору с ПРЭО осуществляла Контора Механизированной Уборки (КМУ);
– электроплиты, газовые плиты, газовые колонки обслуживались также специализированными организациями-монополистами;
– договоры с теплоснабжающими организациями заключались по тарифам, утвержденным самими поставщиками.
Ни о каких приборах учета тепла (теплосчетчиках и водосчетчиках) речи не шло. Как написано выше, все потери тепла оплачивались за счет собственных финансовых средств предприятий, владельцев жилищного фонда, таким образом, увеличивалась стоимость производимой продукции. Приборы учета воды (водомеры) были установлены, но не у каждого потребителя, а в основном на куст домов (в ЦТП), реже на самом деле (в подвале). Все утечки, происходящие на водопроводе, оплачивали потребители. Сами проживающие не были заинтересованы в экономии воды, так как оплачивали эту услугу по льготным тарифам.
«Ведомственный» жилищный фонд эксплуатировался по аналогичной схеме. Только собственник и соответственно заказчик работ был другой – то ведомство, кому принадлежал этот жилой фонд. Дотации на его содержание выделяло само предприятие.
Первые ростки экономических преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве появились после выхода Постановления Совета Министров РСФСР от 29.06.89 г. № 235 «О переходе жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование».
Дирекции по Эксплуатации Зданий были реформированы в Ремонтно-Эксплуатационные Управления. С этого момента в коммунальном хозяйстве появилась структура нового типа. Это предприятие было уже самостоятельным юридическим лицом. От УКХ ему были переданы дополнительные полномочия:
– эксплуатация и текущий ремонт жилого фонда;
– сезонная подготовка жилищного фонда (к зиме и к весне);
– накладка инженерного оборудования и т.д., – то есть те функции, которые недавно еще выполняли подрядные РСУ. РЭУ были также переданы права по заключению договоров аренды на нежилые помещения и коммунальные услуги. Однако при всем при этом РЭУ стали выполнять функции и заказчика, и подрядчика одновременно. А УКХ (реорганизованные к тому моменту из ПРЭО) оставили за собой только функции заказчика (по капитальному ремонту жилищного фонда, асфальтовых покрытий и объектов внешнего благоустройства), координатора и обязанности предоставления сводной отчетности вышестоящим организациям.
Несмотря на то, что было выпущено достаточное количество Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Российского и Московского правительств, само реформирование ЖКХ постоянно упиралось в различные проблемы: это проблемы преобразования собственности, а также экономические и организационные проблемы.
И все-таки точкой отсчета начала реформ в жилищном хозяйстве, по нашему мнению, является то, что в соответствии с новым административным делением Москва была разбита на 10 административных округов (префектур), в каждом из которых проживает около миллиона человек. В свою очередь, весь город был поделен на 125 малых структур управления – в рамках города – муниципальных районов.
Руководство городом в Москве стало осуществляться двумя ветвями власти: Законодательной (Московская Государственная Дума) и исполнительной (мэрия и Правительство Москвы).
Последнее стало включать в себя разветвленную систему отраслевых и функциональных департаментов, комитетов и управлений, осуществляющих непосредственное руководство и регулирование различных отраслей и сфер города. Новая управленческая структура города была создана в соответствии с его Уставом, принятым Московской Городской Думой 28 июня 1995 года.
Созданные новые управленческие структуры города были призваны решать конкретные проблемы москвичей, приблизить власть к людям. Сами городские структуры в целом способны эффективно решать общегородские проблемы и отстаивать интересы горожан на региональном и федеральном уровнях. В то же время городской уровень управления был слишком дистанцирован от жителей города и не годился для решения его повседневных проблем.
Законом города Москвы предусматривалось, что районная управа – это не просто наличие законодательного и исполнительного органов власти на местах, опирающихся на население. Районная управа, обладая определенными полномочиями, должна была обладать собственным бюджетом и собственностью.
На деле управы не имели ни собственного бюджета, ни собственности. Фонд внебюджетного финансирования каждой Управы находился в окружном финансовом управлении. Финансовые средства, которые поступали на него в соответствиями, а также средства, составляющие 25 % от арендной платы, являлись основными поступлениями на внебюджетные счета управ. Однако руководство управы не имело права самостоятельно принимать решения о расходовании своих внебюджетных средств по собственному усмотрению.
Одновременно с новым территориальным делением при каждом из 125 районов были созданы Дирекции Единого Заказчика (ДЕЗы). Таким образом, УКХ старого административного деления передали свои функции районным ДЕЗам нового административного деления, оставив за собой функции заказчика и подрядчика по ремонту и содержанию межмуниципальных улиц и магистралей. На тот период ДЕЗы являлись малыми предприятиями со сложной структурой подчинения.
Вновь созданные Территориальные Комитеты Имущества (ТАМКИ) стали заключать контракты с директорами ДЕЗов. Эти контракты согласовались главами управ (называвшимися на тот момент супрефектами) и префектами округов. Через некоторое время РЭУ передали в ДЕЗы еще и функции сбора коммунальных платежей. Таким образом, если ранее подрядчик и заказчик выступали в одном лице, тем самым совмещая одновременно функции контролера и исполнителя, то с созданием ДЕЗов проблема разделения функций успешно разрешилась.
Все дирекции как управляющие организации заключили от имени жителей договора с организациями – поставщиками услуг (тепло- и водоснабжение, отопление, водоотведение, энергообеспечение).
Переход к рыночным условиям по взаимодействию между заказчиком и подрядной организацией позволил выбирать более конкурентноспособную организацию для выполнения заказа по обслуживаю жилищного фонда и прилегающей территории. Однако такой переход не дал желаемого результата, так как эксплуатация до сего времени убыточна. Стоимость эксплуатационных услуг не увеличивалась уже много лет, в то время как тарифы на коммунальные услуги выросли во много раз.
С середины 1994 года Москва согласно принятому Постановлению о переходе на новую систему оплаты жилищно-коммунальных услуг перешла на новые принципы расчётов за жилищно-коммунальные услуги:
– была введена плата за найм;
– ставки оплаты за жильё (услуги технического обслуживания для собственников) исходя из категории дома стали дифференцированными;
– были утверждены нормативы потребления коммунальных услуг;
– были утверждены сроки поэтапного перехода на новую систему расчётов;
– установлена доля максимальных расходов семьи на оплату жилья в процентах к совокупному доходу семьи;
– стал определен порядок предоставления гражданам жилищных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из стандарта жилых помещений;
– была установлена социальная норма площади жилья;
– утвержден порядок и условия предоставления в аренду помещений, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
– введён «коммерческий» найм, предусматривающий предоставление жилья на неопределённый срок без ограничения по площади с оплатой услуг по себестоимости;
– начато формирование Товариществ собственников жилья, которые смогут принять на себя функции по управлению жилищным фондом, образуя «кондоминиумы».
Рецензенты:
Гаврилов А.Ю., д.и.н., профессор, первый проректор, проректор по безопасности, Российский государственный университет туризма и сервиса, пос. Черкизово;
Гладилина И.П., д.п.н., доцент, профессор кафедры управления государственными и муниципальными заказами, Московский городской университет управления Правительства Москвы, г. Москва.