Scientific journal

Fundamental research

ISSN 1812-7339

"Перечень" ВАК

ИФ РИНЦ = 1,674

Содержание методологических принципов построения межбюджетных отношений в регионе имеет особое значение, поскольку именно они задают возможности, либо определяют отсутствие таковых для развития муниципальных образований.

В действующих официальных документах, в том числе в Бюджетном кодексе РФ, отсутствует упоминание о принципах формирования межбюджетных отношений. В Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года названа только необходимость сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов[1].

Однако, не определив принципов формирования межбюджетных отношений, органы государственной власти неуклонно их совершенствуют. Так, Министерством финансов РФ разработан проект бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 года[2].

В соответствии с ней приоритет в межбюджетных отношениях будет отдан выравниванию бюджетной обеспеченности территорий, в результате чего межбюджетные трансферты будут, в основном, поступать в регионы-реципиенты. Кроме того, предусматривается снижение отраслевых субсидий. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета региональным бюджетам будут сокращены до 1 % ВВП в год. Доля межбюджетных трансфертов как в консолидированном, так и в федеральном бюджете будет неуклонно снижаться (таблица).

Доля межбюджетных трансфертов в соответствии с бюджетной стратегией РФ до 2023 года

Однако, как справедливо указывается в постановлении Совета Федерации[3], в проекте бюджетной стратегии предусмотрено сохранение существующей системы межбюджетных отношений, которая не учитывает в полном объёме интересов регионов и местного самоуправления, не обеспечивает соответствия между расходными обязательствами и доходными источниками большинства регионов и муниципальных образований. Помимо прочего сокращение межбюджетных трансфертов не является экономически обоснованным.

Таким образом, актуальность построения межбюджетных отношений, опирающихся на разработанные методологические принципы построения, растет.

Определению базовых принципов, на наш взгляд, должно предшествовать выделение наиболее важных предпосылок их совершенствования. К их числу, по мнению автора, следует отнести следующее.

Первое. Наблюдается тенденция усиления роли территорий в лице муниципалитетов как источников конкурентоспособности экономики страны. С усилением интеграции стран, их глобализацией, более значимой становится не межстрановая, а межрегиональная, точнее, межтерриториальная конкуренция.

Подтверждением данного тезиса являются положения современной парадигмы регионального (территориального) развития, которая включает концепции: «регион – квазикорпорация», «регион – квазирынок», «регион – квазигосударство», «регион – квазисоциум»[4].

Одновременно с этим формируется постиндустриальная парадигма регионального развития, основная идея которой заключается в усилении роли регионов (территорий) в качестве самостоятельных субъектов национальной и мировой экономик. Регионы связаны не с абстрактной мировой экономикой, а с конкретными регионами либо прямыми связями, либо опосредованными.

С этих позиций каждый регион (территория) должен формировать и усиливать свои конкурентные преимущества, в том числе с использованием межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения могут стимулировать деятельность муниципальных органов власти на создание благоприятного предпринимательского климата так, чтобы служить аттрактором человеческих ресурсов и сетевых форм организации бизнеса (включая кластеры), поскольку только они в современных условиях способны обеспечить территории долгосрочную конкурентоспособность и устойчивое развитие. Конкуренция между территориями напрямую связана с формированием конкурентоспособности страны.

Второе. Муниципальные образования являются не только источником конкурентоспособности страны, но и источником ее устойчивого роста и развития.

По мнению ряда ученых, необходимым условием перехода к устойчивому развитию является организация взаимодействия ресурсных подсистем. Естественной ареной такого взаимодействия служит территория. В экономической системе роль ведущего звена (субъектов устойчивого развития) должны играть воспроизводственные структуры – регионы и муниципалитеты.

В качестве примера можно привести регионы Урала, которые относятся к наиболее промышленно развитым территориям Российской Федерации, где функционируют предприятия почти восьмидесяти отраслей экономики. Многие десятилетия Урал развивался как индустриальный регион с мощным комплексом оборонных предприятий, строившихся, как правило, без достаточно надежных очистных сооружений, по экологически несовершенным технологиям, без учета требований экологической безопасности населения. Значительные по объему и разнообразные по составу выбросы и сбросы загрязняющих веществ, ежегодно образующиеся и накопленные большие объемы отходов производства и потребления, в уральских регионах оказывают отрицательное влияние на окружающую природную среду, состояние здоровья и условия жизни
населения.

Такая ситуация – результат не только кризисных явлений в экономике, но и следствие накопленных за многие десятилетия структурных деформаций, приведших к доминированию ресурсо- и энергоемких технологий, сырьевой ориентации экспорта, падению технологической дисциплины, а также к чрезмерной концентрации производства в отдельных промышленных узлах. Отсюда формирование стратегии устойчивого развития именно на территориальном уровне является важнейшим элементом ее достижения в национальном и планетарном масштабах.

Особое значение муниципальных образований и, в частности, городов как центров реализации принципов устойчивого развития было подчеркнуто на Европейской конференции по устойчивому развитию больших и малых городов в Аалборге в 1994 году. В «Хартии городов Европы за устойчивое развитие (Аалборгской хартии)» отмечается: «поскольку ни один город не похож на другой, все мы должны найти свои собственные пути к устойчивому развитию. Во всех направлениях местной политики следует основываться на общих принципах устойчивости и, учитывая сильные стороны каждого конкретного города, разрабатывать местные стратегии устойчивого развития»[5].

Мы полагаем, что объектами устойчивого развития (т.е. пространством взаимодействия ресурсных систем) в современных российских условиях являются не только субъекты РФ, но и минимальные по площади территории, обладающие признаком политической управляемости, находящиеся в рамках границ административно-территориального деления страны, т.е. муниципальные образования.

С одной стороны, они являются вместилищем различного рода ресурсных подсистем (природных, производственных, человеческих и др.). С другой, они имеют органы управления (субъекты устойчивого развития), в обязанности которых входит обеспечение комплексного социально-экономического развития территории, занятости населения, охраны окружающей природной среды, формирования местного бюджета и др. Данные функции во многом связаны с воспроизводством различных ресурсных подсистем на территории. Поскольку субъект РФ – территориальная совокупность муниципальных образований, значит, воспроизводственный процесс в регионе (субъекте РФ) – результат воспроизводственного процесса в его муниципалитетах.

На наш взгляд, именно данная предпосылка связана с предназначением и миссией любого муниципального образования – обеспечение достойной и комфортной жизни его населения.

Третье. Реформы местного самоуправления в развитых странах привели к существенным институциональным изменениям функций территорий. Так, например, реформы 70–80-х гг. прошлого столетия были направлены на расширение экономической самостоятельности местных сообществ. В странах, где реформы были проведены наиболее последовательно, где регионы и местные сообщества стали реальными субъектами выработки самостоятельной политики, можно говорить о становлении на локальном уровне собственных относительно обособленных институциональных систем, что привело к качественной трансформации не только государственной системы территориального управления, но и природы самих территорий[6]. Последние, по сути, стали местом «коллективного действия», сознательное и умелое использование потенциала которого, так же как и нахождение эффективных компромиссов, является важнейшей предпосылкой их эффективного развития.

Далее можно сформулировать применяемые в настоящее время на практике методологические принципы формирования межбюджетных отношений в регионах Российской Федерации. На наш взгляд, к ним относятся следующие принципы.

– Ориентир в межбюджетных отношениях направлен на выравнивание подушевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований в регионе на основе налогового потенциала территории. По мнению государственных идеологов данного принципа, он направлен на повышение доходов муниципальных образований с наименее развитой налоговой базой для выполнения ими собственных полномочий. Но расчеты данного показателя связаны с доходами бюджета и практически никак ‒
с расходными полномочиями муниципалитета. Это прослеживается в нормативно-законодательных актах субъектов РФ[7].

На взгляд автора, ориентир в формировании межбюджетных отношений в регионе на бюджетную обеспеченность (т.е. фактическую доходную базу) делает невозможным развитие муниципалитетов, поскольку при «оседании» финансового дефицита на низовом территориальном уровне финансовых резервов для любого муниципального развития не будет достаточно.

– Использование механизма выравнивания как отражение критерия справедливого распределения доходов между муниципалитетами и их равенства в отношениях с субъектом РФ.

При распределении средств регионального фонда финансовой поддержки поселений в регионах определяется объем средств, необходимый для доведения уровня бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) до уровня, соответствующего среднему уровню подушевых расчетных расходных обязательств муниципальных районов (городских округов). В этом случае состояние одних муниципальных образований улучшается за счет ухудшения состояния других, более благополучных. Кроме того, полагается, что у каждого муниципального образования примерно одинаковые потребности для развития.

Такой подход противоречит принципу Парето-эффективности, согласно которому возможно достижение такого состояния системы, при котором значение каждого частного критерия, описывающего состояние системы, не может быть улучшено без ухудшения положения других элементов. Эффективность по Парето является одним из центральных понятий для современной экономической науки. На основе этого понятия строятся фундаментальные теоремы благосостояния[8].

– Ориентир в организации и эффективности межбюджетных отношений на учет расходных обязательств муниципалитетов, а не расходных полномочий органов местного самоуправления.

Расходные обязательства органов власти определяются и законодательно закрепляются в ходе бюджетного процесса за соответствующим органом власти и соответствуют сумме бюджетных средств, выделенных на их реализацию. Иначе – обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего
бюджета.

Расходные полномочия определены как права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции[9]:

а) осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в т.ч. определять требования к объему, качеству, доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов); б) обеспечивать их финансовыми средствами; в) проводить финансирование (производство) общественных услуг.

На практике расходные обязательства значительно меньше расходных полномочий, и соответственно ориентир на первые заранее не позволяет муниципальным органам власти эффективно выполнять все свои функции, в том числе прописанные законодательно.

В свою очередь, управление в сфере бюджетных отношений нацелено не столько на достижение с помощью финансов определенных социально-экономических показателей развития муниципалитетов, сколько на учет выделенных бюджетных средств в соответствии с плановыми и фактическими цифрами и их экономией.

Таким образом, применяемые в настоящее время методологические принципы межбюджетных отношений в регионе исходят из существующего уровня централизации финансовых ресурсов на федеральном и региональном уровнях, дефицита финансовых ресурсов на муниципальном уровне. При расчете межбюджетных трансфертов используется уравнительный подход, основанный на выравнивании подушевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований, исходя из соответствия расходных обязательств фактическим доходным источникам муниципалитетов. Такой подход не позволяет и не стимулирует самостоятельное развитие муниципальных образований в соответствии с современными векторами мирового социально-экономического развития.

Лаврикова Ю.Г., д.э.н., заместитель директора по научным вопросам, ФГБУН «Институт экономики Уральского отделения Российской академии наук», г. Екатеринбург.

Козлова О.А., д.э.н., доцент, заведующая сектором социального развития регионов, ФГБУН «Институт экономики Уральского отделения Российской академии наук»,
г.  Екатеринбург.

Работа поступила в редакцию 26.10.2012.