Реформа местного самоуправления на основе Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1], выдвинула целый ряд актуальных, непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления и укрепления в его системе народовластия, так и совершенствования института муниципального управления и контроля. В этом отношении хотя и сделан шаг вперед, но правовая база муниципального контроля содержит много пробелов и неопределенностей.
В связи с этим по-прежнему важными остаются выработка и принятие принципиальной позиции о мерах развития и совершенствования правовой и организационной базы муниципального контроля, направленной на создание его субъектам реальных возможностей для эффективного осуществления своей деятельности в интересах населения.[2]
Вопросы организации контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления приобретают особую значимость в настоящий период, когда идет становление новой системы местного самоуправления.
Демократия, власть, управление не могут быть эффективными без контроля. Не будет эффективным без контроля, как и без самостоятельности, и местное самоуправление. Эти принципы должны быть гармонично сбалансированы, находиться в диалектической взаимосвязи. Сами по себе законы и муниципальные правовые акты, какими бы они совершенными ни были, не способны гарантировать точное и надлежащее их исполнение. Пресечь беззаконие и злоупотребление правом можно, прежде всего на основе хорошо поставленного контроля за состоянием дел и исполнением принятых законов и решений.
Ценность контроля как одного из средств искусства управления состоит не только в том, чтобы вскрыть факты беззакония и нарушения прав и законных интересов граждан, а главное в том, чтобы своевременно их предупредить, не дать им возможности проявиться.
Функция любого контроля состоит в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью устранения отклонений от заданных параметров по возможности на более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях - привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.[3]
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют органы государственной власти. Часть 2 ст. 132 Конституции РФ определяет основы разграничения предметов ведения и компетенции между государством и органами местного самоуправления. Она гласит: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». В конституционной норме заключена обязанность государства осуществлять контроль за реализацией переданных местным органам самоуправления полномочий. Функции контроля принадлежат соответствующим государственным органам.[4] Но действуют ограничения контроля деятельности местного самоуправления со стороны государства.
Основы таких ограничений (пределов) контроля заложены в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 8)[5], которые возложены в основу всего федерального законодательства Российской Федерации в этой области. Во-первых, регулирование контроля осуществляется Конституцией или законом. Во-вторых, контролировать можно только соблюдение законности в деятельности местного самоуправления. И, в-третьих, степень вмешательства должна быть соразмерна защищаемым публичным интересам.[6]
Государственные органы также вправе контролировать расходование финансовых средств, объединенных для выполнения каких-либо совместных программ с органами местного самоуправления, а также осуществлять контроль за бюджетной практикой муниципальных образований со стороны государственных органов власти, включающие в себя контроль за принятием бюджета в законные сроки и соблюдением процедур, установленных законом, контроль за внесением в бюджет обязательных расходов и контроль за внесением в бюджет расходов по решению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за соблюдением органами, должностными лицами местного самоуправления федерального, регионального законодательства, уставов муниципальных образований, в том числе в части осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Анализ показывает, что в основе мотивации принимаемых незаконных решений в сфере местного самоуправления можно выделить две группы факторов: субъективного и объективного порядка. К первой относится недостаточная юридическая осведомленность субъектов правотворческой деятельности муниципального уровня. Ко второй группе относятся факторы, связанные с противоречиями и проблемами правовой базы Российской Федерации, что неизбежно подпитывает негативные тенденции, объективно подталкивает муниципальные образования к созданию "собственной" муниципальной системы законодательства, порой противоречащей Конституции РФ и федеральным законам. К объективным причинам допускаемых нарушений закона следует отнести и тот факт, что реальная жизнь муниципальных образований, отсутствие необходимой финансово-экономической базы заставляет руководителей и депутатов местного самоуправления изыскивать, порой любыми способами, дополнительные средства для решения задач и удовлетворения нужд населения.[7]
Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивается, прежде всего, с помощью прокурорского надзора.
Прокурорский надзор, как одна из форм государственного контроля, в наибольшей степени способен гарантировать соблюдение конституционных принципов самостоятельности и законной деятельности местного самоуправления, защиту его от необоснованного ущемления. Вместе с тем, следовало бы расширить на качественно новой правовой основе взаимодействие органов прокуратуры с иными органами, осуществляющими контрольные функции, и тем самым повысить правовой потенциал контроля и надзора в сфере местного самоуправления.[8]
Судебный контроль носит дополнительный характер по отношению к административному контролю. Судебный контроль является более формализованным, чем другие виды контроля. Судебная форма контроля является самой объективной, но в то же время самой медленной и дорогостоящей. Поэтому его нецелесообразно использовать в качестве основного средства контроля.[9]
Контроль является также неотъемлемой составляющей участия народа, населения, граждан, политических партий, общественных объединений в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления. Контроль как одна из важнейших функций власти и управления и одновременно как форма контроля самого народа, населения, граждан за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления непосредственно связан с организацией исполнения, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. Он призван обеспечивать движение принятого решения до воплощения его в жизнь, эффективное функционирование государственных и муниципальных органов власти и управления.
В системе местного самоуправления эти и другие функции контрольной деятельности призван обеспечивать муниципальный контроль.
Муниципальному контролю присущи те общие черты, которые характерны для государственного контроля. Вместе с тем муниципальный контроль имеет и свои особенности.
Государственный и общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления способствуют повышению правовой культуры в системе местного самоуправления, повышению эффективности в управлении территорией, недопущению фактов беззакония и безответственности. Контроль позволяет проверять эффективность исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности, в том числе проверять кадры, их пригодность порученному делу, проверять стиль, методы и результаты работы органов и должностных лиц местного самоуправления.
Посредством контроля обеспечиваются принцип обратной связи в управлении, дисциплина, ответственность за порученное дело. Контроль помогает добиться правильного понимания подконтрольными органами и должностными лицами своих задач, их точной ориентации в стратегических и текущих делах, в выборе методов и форм достижения поставленных целей, развивает инициативу исполнителей, заставляет их активнее искать резервы, творчески подходить к делу.
Работа представлена на III международную конференцию «Международный юридический форум», Таиланд (о. Пхукет), 19-27 декабря 2007 г. Поступила в редакцию 18.02.2008.
[1] Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. -2005. - № 42. - Ст. 4216.
[2] Постовой Н.В. Муниципальное право России: учебник. - М.: Юриспруденция. - 2000. - С. 168.
[3] Пылин С. В. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового регулирования /С. В. Пылин // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - №11. - С. 32.
[4] Бялкина Т. М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления / Т. М. Бялкина // Журнал российского права. - 2006 - № 10. - С. 21.
[5] Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ. - 1998. -№ 36. - Ст. 4466.
[6] Коршунов С. А. Косвенный государственный контрольдеятельности местного самоуправления (на примере республики Татарстан) / С. А. Коршунов //Журнал российского права. - 2006. - № 9. - С. 15.
[7] Муниципальное право России : Учебник / А. Н. Кокотов, А. С. Саломаткин - М.: Юрист. - 2005. - С. 234.
[8] Рохлин В.И. Государственный контроль и прокурорский надзор. - Спб.: Юридический центр Пресс. - 2003. - С. 21.
[9] Государственное и муниципальное управление / Денисов А. Ф., Ю Уткин Э. А. - М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». ЭКМОС. - 2001. - С. 325.